Buenos Aires, 2 de junio de 2000.
Vistos los autos: “Guida, Liliana c/ Poder Ejecutivo
Nacional s/ empleo público”.
Considerando:
1) Que contra la sentencia dictada por la Sala IV de la
Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal que, al confirmar la de primera
instancia, admitió la acción de inconstitucionalidad
deducida por la actora, interpuso el Estado Nacional
(Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos)
el recurso extraordinario que fue concedido.
2) Que el recurso extraordinario resulta formalmente
procedente en razón de que se ha cuestionado la
constitucionalidad e inteligencia de normas federales y
la decisión del a quo ha sido contraria a su validez
(art. 1 de la ley 48). Cabe agregar que, según reiterada
jurisprudencia, en la tarea de esclarecer la inteligencia
de normas federales, esta Corte no se encuentra limitada
por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las
partes (Fallos: 312:529 y sus citas, entre muchos otros).
3) Que el a quo hizo lugar a la demanda deducida por la
actora -que se desempeña en el ámbito de la Comisión
Nacional de Energía Atómica- contra la decisión del
Poder Ejecutivo Nacional exteriorizada en el decreto
290/95, de "reducir las retribuciones brutas
totales, mensuales, normales, habituales, regulares y
permanentes y el sueldo anual complementario...",
norma por la cual se hallaba alcanzada en virtud de lo
dispuesto en su art. 1.
4) Que para así resolver, expresó la cámara de
apelaciones que, tratándose de un decreto de necesidad y
urgencia -así calificado en su art. 31-, de sus
considerandos no surge la existencia de circunstancias
excepcionales de grave riesgo social ni -en consecuencia-
la justificación de la imposibilidad de seguir los
trámites ordinarios previstos por la Constitución
Nacional para la sanción de las leyes (conf. nuevo texto
sancionado en 1994, correspondiente al art. 99, inc. 3,
segundo párrafo). Agregó que, si bien es admisible en
la relación de empleo público la facultad unilateral
del Estado para efectuar modificaciones en el régimen
vigente, en el caso dichas modificaciones no tuvieron su
con-trapartida en indemnización o compensación de
ninguna especie. Puntualizó también que la reducción
de salarios dispuesta en el citado decreto no sólo
carece de limitación temporal, sino que es definitiva,
dado que no se prevé forma alguna de devolución de las
sumas descontadas. Estimó que la medida en cuestión
resultaba violatoria del principio de igualdad
establecido en la Constitución Nacional, al haberse
excluido a ciertos sectores del personal estatal de la
reducción de salarios dispuesta y prever un sistema
inequitativo para fijar las sumas que serían detraídas
de las remuneracio-nes. Finalmente, afirmó que la
ratificación del decreto 290/95 mediante la ley 24.624
había remediado su defecto de origen, no así los otros
vicios que lo afectan, en especial, la violación del
derecho de propiedad y a la garantía de la igualdad.
5) Que el recurrente se agravia contra dicha decisión,
sosteniendo que se sustenta en una premisa falsa que es
la de suponer que el Estado carece de atribuciones para
disminuir en forma general la remuneración de los
agentes del sector público, que ninguna norma obsta a la
restricción salarial dispuesta y que la administración
goza de la prerroga-tiva de introducir modificaciones en
los contratos administrativos por razones de interés
público. Aduce que los funcionarios y empleados
estatales tienen derecho a un sueldo, mas no a su
intangibilidad. Afirma que la situación financiera que
atravesó la Administración Pública Nacional originada
en la repercusión local que tuvo la crisis internacional
desatada en 1994, hizo necesaria la adopción de severas
medidas de reducción del gasto público con la finalidad
exclusiva de afrontar ese contexto de extrema gravedad e
impedir efectos irreparables para la economía nacional.
En tales condiciones, considera arbitraria la decisión
que atiende los pretendidos derechos individuales de los
actores, en desmedro de los de-rechos de la comunidad,
cuyo bienestar persigue el Estado Nacional con medidas
como la cuestionada. Sostiene que la ausencia de plazo
expreso de la restricción salarial dispuesta por razones
de emergencia no invalida el decreto 290/95, ya que -al
ser transitoria- se mantiene mientras aquéllas persistan
y cuando desaparecen, también cesan los efectos
ordenados en dicha norma. Afirma que no existe lesión al
de-recho de propiedad reconocido en el art. 17 de la
Constitución Nacional, ni afectación del principio de
igualdad de la misma raigambre, ya que las distinciones
que se efectúan en la norma responden a pautas objetivas
y razonables.
6) Que liminarmente corresponde señalar que la
ratificación del decreto de necesidad y urgencia 290/95
mediante el dictado de la ley 24.624 traduce, por parte
del Poder Legislativo, el reconocimiento de la situación
de emergencia invocada por el Poder Ejecutivo para su
sanción, a la vez que importa un concreto
pronunciamiento del órgano legis-lativo en favor de la
regularidad de dicha norma. Ese acto legislativo es
expresión del control que -en uso de facultades
privativas- compete al Congreso de la Nación conforme al
art. 99, inc. 3, de la Constitución Nacional, pues la
san-ción de la ley 24.624 demuestra que el tema fue
considerado por ambas cámaras, como lo exige el precepto
constitucional, las que se pronunciaron en forma
totalmente coincidente con lo dispuesto por el Poder
Ejecutivo Nacional al enfrentar la crisis.
7) Que, en tales condiciones, corresponde considerar los
agravios referentes a la constitucionalidad del decreto
290/95, ratificado por la mencionada ley 24.624.
Cabe recordar que el fundamento de las leyes de
emergencia es la necesidad de poner fin o remediar
situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el
orden patrimonial, como una forma de hacer posible el
cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su
gravitación negativa sobre el orden económico e
institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos:
136:161; 313:1513 y 317:1462).
Esta Corte ha reconocido la constitucionalidad de las
leyes que suspenden los efectos de los contratos como los
de las sentencias firmes, siempre que no se altere la
sustancia de unos y otras (Fallos: 243:467), a fin de
proteger el interés público en presencia de desastres o
graves perturbaciones de carácter físico, económico o
de otra índole (Fallos: 238:76). En estos casos, el
gobierno está facultado para sancionar las leyes que
considere conveniente, con el límite que tal
legislación sea razonable, y no desconozca las
garantías o las restricciones que impone la
Constitución. No debe darse a las limitaciones
constitucionales una extensión que trabe el ejercicio
eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79) toda
vez que acontecimientos extraordinarios justifican
remedios extraordinarios (Fallos: 238:76). La
restricción que impone el Estado al ejercicio normal de
los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada
en el tiem-po, un remedio y no una mutación en la
sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o
contrato, y está sometida al control jurisdiccional de
constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a
diferencia del estado de sitio, no suspende las
garantías constitucionales (confr. Fallos: 243: 467).
8) Que la doctrina expuesta es de estricta aplicación en
el sub judice, pues la decisión de reducir las
remuneraciones en forma generalizada, no resulta un
ejercicio irrazonable de las facultades del Estado frente
a una situación de grave crisis económica. La
reiteración de esas situaciones de emergencia no enerva
la necesidad de conjurarlas adoptando las medidas más
aptas para evitar un mal mayor.
9) Que la modificación de los márgenes de
remuneración, en forma temporaria, motivada por los
efectos de una grave crisis internacional de orden
financiero, no implica per se una violación del art. 17
de la Constitución Nacional. Corresponde advertir, en
este aspecto, que la ausencia de indemnización o
compensación por la reducción salarial, no constituye
el elemento determinante para juzgar la
constitucionalidad de la norma, como parece entenderlo el
a quo. Es que la relación de empleo público se rige por
pautas de derecho público, en las que el Estado goza de
prerrogativas que resultarían exorbitantes para el
derecho privado, pero que componen el marco en que se
desenvuelve su poder de gobierno.
10) Que, sin embargo, esas prerrogativas no son absolutas
ni irrestrictas, sino que encuentran su límite en la
imposibilidad de alterar la sustancia del contrato
celebrado. La reducción salarial, producto de la
emergencia, no puede modificar la relación de empleo
público originariamente establecida hasta desvirtuarla
en su significación económica, ya sea porque deja de
expresar un valor retributivo razonable en función del
cargo que desempeña el agente, o porque la disminución
salarial importa la pérdida de su posición jerárquica
o escalafonaria.
11) Que al respecto cabe señalar que no media lesión a
la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional,
cuando como en el caso, por razones de interés público,
los montos de las remuneraciones de los agentes estatales
son disminuidos para el futuro sin ocasionar una
alteración sustancial del contrato de empleo público en
la medida en que la quita no resultó confiscatoria o
arbitrariamente desproporcionada.
En tal sentido, ha de puntualizarse que los porcentajes
de reducción fueron los siguientes: remuneraciones de
dos mil uno a tres mil pesos: cinco por ciento;
remuneracio-nes de tres mil uno a cuatro mil pesos: diez
por ciento y remuneraciones de cuatro mil pesos en
adelante: quince por ciento (art. 2 del decreto 290/95).
Estos porcentajes, si bien traducen una sensible
disminución en los salarios, no revisten una magnitud
que permita considerar alterada la sustancia del
contrato.
12) Que, por lo demás, conforme surge de la motivación
del decreto en cuestión, la reducción de la
remuneración fue de carácter transitorio y de
excepción.
Al respecto se ha expresado: "Basta señalar la
innegable existencia de ese desequilibrio así como su
gravedad, para que una legislación excepcional, de
carácter temporario, sea legítima aunque ella
signifique restricciones a derechos individuales que, en
circunstancias normales, no habrían sido admisibles de
acuerdo con la Constitución (...) Es verdad que esta
legislación está vigente en el país desde hace
demasia-dos años. Pero la ‘temporariedad' que
caracteriza a la emer-gencia, como que resulta de las
circunstancias mismas, no puede ser fijada de antemano en
un número preciso de años o de meses. Todo lo que cabe
afirmar razonablemente es que la emergencia dura todo el
tiempo que duran las causas que la han originado"
(Fallos: 243:449, voto del juez Orgaz).
13) Que haber omitido establecer el plazo de duración de
la medida no constituye un elemento descalificante de la
validez de la norma, pues es sabido -y lo ha reconocido
este Tribunal ya en Fallos: 243:449, cit. supra- que es
difí-cil prever la evolución de la crisis de la
economía y su prolongación en el tiempo (confr. Fallos:
313:1513). En tal sen-tido, el art. 25 del decreto 290/95
faculta al Poder Ejecutivo Nacional a dejar sin efecto en
forma parcial o total sus disposiciones, en la medida en
que se superen las causales que les dieron origen. Si
bien la norma deja un amplio margen de discrecionalidad
al accionar del Poder Ejecutivo, importa la previsión
concreta del cese de las medidas de emergencia y -por
consiguiente- la posibilidad de verificar el razonable
ejercicio de esa facultad. En el caso, ello se ratifica
ple-namente porque, superadas las razones que
justificaron su dictado, mediante el decreto 1421/97 se
dispuso dejar sin efecto a partir del 1 de enero de 1998
la medida cuestionada.
14) Que, por lo demás, en el marco de la relación de
empleo público el Poder Ejecutivo goza -en el ámbito de
su competencia- de prerrogativas exorbitantes propias del
régimen ius administrativo que le permiten, a fin de
satisfacer en la mejor forma el interés público,
introducir modificaciones en el contrato, siempre que
ellas sean razonables y no signifiquen una alteración
sustancial de sus condiciones.
Cabe destacar que esta Corte ha reconocido desde antiguo
las particularidades de la relación de empleo público y
su incidencia en las modalidades que ésta asume (Fallos:
166:264; 187:116; 191:263; 210:85; 220:383, entre otros).
Más recientemente, aunque fundado en otras motivaciones,
este Tribunal ha señalado que no puede soslayarse que el
Estado se encuentra en posición de variar
unilateralmente las condiciones del contrato, inclusive
en lo concerniente a las funciones que han sido
encomendadas al empleado, siempre que tales
modificaciones sean impuestas de modo razonable (Fallos:
315:2561 y 318:500). Asimismo, con relación a la
garantía establecida en el art. 14 bis de la
Constitución Nacional se ha puntualizado, que el derecho
a la estabilidad en el empleo público no es absoluto, de
modo que coloque a sus beneficiarios por encima del
interés general, al obligar a mantenerlos en actividad
aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por
motivos de economía o por otras causas igualmente
razonables (Fallos: 261:361, entre otros).
15) Que la intangibilidad del sueldo del empleado
público no está asegurada por ninguna disposición
constitucional, ya que la Ley Fundamental sólo la
contempla respecto del presidente y vicepresidente de la
Nación, los ministros del Poder Ejecutivo, los jueces de
la Nación y los miembros del Ministerio Público (arts.
92, 107, 110 y 120 de la Cons-titución Nacional). No
existe, por ende, un derecho adquirido a mantener el
nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas
las circunstancias. Aun la estabilidad administrativa
reconocida en el art. 14 bis de la Constitución, es
susceptible de razonable limitación "en ocasión de
grave penuria nacional" (Fallos: 253:478), por lo
que ante la misma situación, no puede juzgarse inicua la
decisión de disminuir -ra-zonablemente- las
remuneraciones que deben ser atendidas con el presupuesto
de la Nación, sin que sea requisito de validez para tal
disposición, la restitución de las sumas que los
agentes han dejado de percibir.
16) Que, por otra parte, no existe violación de la
garantía de igualdad establecida en el art. 16 de la
Consti-tución Nacional, la que según el a quo, estaría
dada porque la norma exceptúa a determinados sectores de
la reducción salarial y hace recaer un mayor peso en el
aporte a agentes cuyos ingresos son menores al de otros
que, por encuadrarse en una escala superior, sufren una
reducción de menor magnitud, ya que tiene como límite
el monto mínimo de esa escala.
Conforme lo ha sostenido en forma reiterada esta Corte,
la garantía de igualdad ante la ley radica en consagrar
un trato legal igualitario a quienes se hallen en una
razonable igualdad de circunstancias, lo que no impide
que el legislador contemple en forma distinta situaciones
que considere diferentes, en tanto dichas distinciones no
se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor
o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de
clase, o de ilegítima persecución (Fallos: 313:1513,
considerando 57 y sus citas).
Cabe señalar, como lo ha hecho esta Corte en el
precedente mencionado, que los perjuicios que afectan a
cier-tos sectores son correlato casi inevitable de muchas
medidas de gobierno, sin que se advierta en el caso la
concurrencia de factores distorsionantes de la finalidad
que inspiró la sanción de la norma, mediante la
infundada inclusión o exclusión de sectores a los que
aquélla alcanza.
Por su parte, la posibilidad de eliminar total o
parcialmente el ajuste a medida que se superen las causas
que le dieron origen (art. 25 del decreto), permite
atenuar las reducciones de un modo general o bien eximir
sólo al personal que el Poder Ejecutivo considere
conveniente para el mejor funcionamiento del Estado; por
lo que tal disposición no evidencia, en sí, un vicio de
persecución o indebido privilegio a sector alguno de los
asalariados estatales. Ello es así, pues conferir cierto
poder al ejecutivo para ir exceptuando a determinados
grupos de personas, es, en definitiva, otorgar
simplemente un margen de discreción en base a criterios
de mejor servicio, sin que a ello se oponga la eventual
falta de uniformidad salarial que pudiera resultar, por
no ser éste un criterio que condicione a la legislación
en la materia.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor
Procurador General de la Nación, se hace lugar al
recurso extraordinario deducido y se revoca el fallo
impugnado. Las costas se imponen por su orden en
atención a las particulari-dades de la cuestión.
Notifíquese y devuélvase.JULIO S. NAZARENO - EDUARDO
MOLINE O’CONNOR - CARLOS S. FAYT (según su voto)-
AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (según su voto)- ENRIQUE
SAN-TIAGO PETRACCHI (en disidencia) - ANTONIO BOGGIANO
(según su voto)- GUILLERMO A. F. LOPEZ - GUSTAVO A.
BOSSERT (según su voto)- ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ (según
su voto).
ES COPIA
VO-//-
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT
Considerando:
1) Que los antecedentes de la causa han sido obje-to de
adecuada reseña en el dictamen que antecede -capítulos
I a IV- por lo que corresponde remitir a ellos, en razón
de brevedad.
2) Que la cuestión a resolver en autos consiste en
determinar si el Poder Ejecutivo Nacional pudo
válidamente dictar el decreto 290/95, que -con sustento
en la crisis financiera de la Administración Pública
Nacional y para controlar y reducir el gasto público-
dispuso la reducción de las retribuciones normales y
mensuales del personal de la admi-nistración nacional.
3) Que ante todo, corresponde dejar en claro que la
medida reseñada constituye uno de los llamados
"decretos de necesidad y urgencia". Tal
naturaleza determina los requi-sitos constitucionales que
debe satisfacer para su validez.
A ello no obsta las facultades que al presidente le
asisten como jefe de la administración pública. En
efecto, es la misma norma la que así se califica, sin
que las distinciones que la recurrente ensaya en el
remedio federal, sean su-ficientes para arribar a una
conclusión diversa, sobre todo cuando no es sencillo
observar una estructura orgánica cuya reglamentación
haya sido establecida con mayor dificultad que la
constitución del departamento ejecutivo (A. Hamilton,
The Federalist, 1788, trad. al español por J. M.
Cantilo, ed. Imprenta del Siglo, Buenos Aires, 1868, cap.
LXVII).
4) Que la entonces reconocida competencia legislativa
para regular la materia que aborda el decreto 290/95 no
importa desconocer la proximidad del Poder Ejecutivo con
esas cuestiones, en su carácter de jefe de la
administración pú-blica que ostenta el presidente de la
Nación.
Sabido es que las principales funciones de un jefe del
ejecutivo corresponden a dos categorías principales:
po-líticas y administrativas. Sin embargo, no debe
olvidarse que en los Estados Unidos -cuna del sistema
presidencialista-, el presidente fue en su concepción,
principalmente, un jefe político que carecía de la
dirección de los asuntos administra-tivos. Sus poderes
eran esencialmente políticos y militares, y así fue
plasmado en la Constitución de los Estados Unidos. Los
funcionarios encargados de los asuntos administrativos
debían estar, por el contrario, bajo la dirección del
poder legislativo. El primer Congreso, al organizar el
departamento administrativo, actuó de acuerdo con esta
concepción. Al crear los departamentos de Relaciones
Exteriores y de Guerra, los colocó bajo el control del
presidente, pero cuando se trató de crear el
Departamento del Tesoro, mostró el claro propósito de
mantener su administración bajo la dirección de la
Legislatura. Sin embargo, la iniciativa práctica del
pre-sidente en cuestiones administrativas comenzó a
configurarse a través del uso. Es así como ese mismo
primer Congreso orga-nizó posteriormente los
departamentos, sobre la base de la teoría de que al
ejecutivo le corresponde la dirección de la
administración. Si bien se afirma que el
desenvolvimiento de la jefatura administrativa del
presidente hasta su amplitud actual pudo haber ido más
allá de la concepción original de los constituyentes
norteamericanos, se ha considerado que el desarrollo real
en este sentido ha sido muy saludable en contraposición
a la experiencia anterior de la Confederación, que
demostró la absoluta ineficacia de una administración
sujeta a la dirección legislativa. Cabe recordar que la
falta de un ejecutivo eficaz en la Confederación,
planteaba un problema de primera magnitud a los hombres
de 1787. Ese tipo de administración necesariamente se
tradujo en una débil ejecución de las leyes, y un
gobierno con una ejecución débil -cualquiera que sea en
teoría- tiene que ser en la práctica un mal gobierno
(A. Hamilton, op. cit., cap. LXX).
Del mismo modo, es al Poder Ejecutivo al que le toca de
modo prevalente el mantenimiento de la paz. Así, en
numerosos fallos, la Corte Suprema de los Estados Unidos
ha establecido que la obligación de mantener la paz de
un Estado descansa en el Poder Ejecutivo, único de los
tres poderes que posee los requisitos necesarios para el
logro de tal fin. Cabe destacar que el término
"paz" no ha sido entendido en simple
contraposición al de "guerra", sino a toda
situación de turbación o de crisis. Es así, como se
han considerado violatorios de la paz del Estado el
asalto a un juez federal (in re Neagle, 135 E.U., en 69),
la huelga Pullman de 1894 (in re Debs, 158 E.U., 565),
entre otros. En el primero de los casos mencionados
-conocido como la causa principal que trata la cuestión
de las prerrogativas del Poder Ejecutivo- se ha afirmado
que existe una "paz en los Estados Unidos" que
el presidente tiene el deber orgánico de preservar por
todos los medios a su disposición.
5) Que el origen y desarrollo descripto respecto del
carácter de responsable político de la administración
general del país que ostenta el presidente de la Nación
(ex-presamente previsto en el art. 99, inc. 1?, de la
Constitu-ción Nacional), y en virtud del cual se
encuentra facultado para el dictado de decretos de
necesidad y urgencia en casos como el presente, no ha
sido desconocido en modo alguno por el constituyente de
1994. En efecto, no se ha ignorado que la energía en el
ejecutivo es una cualidad sobresaliente en la definición
de un gobierno eficaz, y por lo tanto, respetuoso del
principio republicano de gobierno. Es del caso señalar,
que el mismo respeto por este principio ha inspirado la
re-forma relativa a la necesaria intervención del
Congreso. Así, una vez conjurado el peligro de la
ineficacia, su actuación transforma a este tipo de
decretos en un acto complejo en el que forzosamente el
poder legislativo debe intervenir, a fin de otorgarle la
legitimidad necesaria (art. 99, inc. 3, últi-mo
párrafo, de la Constitución Nacional). Idénticas
razones han inspirado la exclusión de normas que regulen
materia pe-nal, tributaria, electoral o el régimen de
los partidos polí-ticos.
6) Que tal como lo recordó el Tribunal en la causa
"Verrochi" (Fallos: 322:1726), para que el
Poder Ejecutivo pueda ejercer válidamente facultades
legislativas, que en principio le son ajenas, es
necesaria la concurrencia de alguna de estas dos
circunstancias: 1) que sea imposible dic-tar la ley
mediante el trámite ordinario previsto por la
Constitución, vale decir que las cámaras del Congreso
no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que
lo impidan, o 2?) que la situación que requiere
solución legislativa sea de una urgencia tal que deba
ser remediada inmediatamen-te, en un plazo incompatible
con el que demanda el trámite normal de las leyes. Esta
última es la situación que debe entenderse presente en
el caso, a tenor de las consideraciones que más abajo se
expondrán.
7) Que la doctrina elaborada por esta Corte en torno a la
nueva previsión constitucional, no difiere en lo
sustancial del recordado precedente de Fallos: 313:1513.
Sin embargo, en este último se valoró el silencio del
Poder Legislativo como una convalidación tácita con
con-secuencias positivas (considerando 25). Nada de ello
en cambio, sería en principio posible de afirmar hoy,
frente al ineludible quicio constitucional que condiciona
estrictamente la existencia misma de la voluntad del
Congreso en su mani-festación positiva (art. 82 de la
Constitución Nacional).
No obstante, de esta regulación minuciosa de una
facultad que por definición se considera existente, no
podría derivarse como conclusión que la ausencia de
reglamentación legal del art. 99, inc. 3, de la
Constitución Nacional deje inerme a la sociedad frente a
las situaciones que el propio texto constitucional ahora
prevé como excepcionales y, por tanto, merecedoras de
remedios del mismo carácter.
8) Que frente a situaciones de crisis, el derecho
comparado da cuenta de la utilización de las más
distintas herramientas -constitucionales y
extraconstitucionales- para conjurarlas: desde la llamada
legislación contingente (contingent legislation) hasta
la ley marcial. También en nuestro ordenamiento
jurídico se previeron instrumentos de excepción, tal es
el caso del "estado de prevención y alarma"
que podía declarar el Poder Ejecutivo, comunicándolo al
Con-greso (art. 34 de la Constitución de 1949).
Cabe recordar que en los Estados Unidos fue a partir de
situaciones de beligerancia -sin duda la crisis que
reviste mayor gravedad-, que comenzó a esgrimirse a la
emergencia como circunstancia justificante de avances
sobre los derechos individuales (primero interna -durante
la guerra de secesión- y luego internacional -durante la
primera guerra mundial-). En nuestro país la
Constitución de 1853-60, tiene en el estado de sitio la
herramienta excepcional frente a ese tipo de situaciones
(art. 23). Este instrumento, necesario ante la existencia
de alteraciones de origen político, no resulta el
apropiado para hacer frente a las crisis económi-cas,
situaciones que dieron lugar al nacimiento de esta otra
herramienta: los decretos de necesidad y urgencia.
9) Que en el caso concreto que nos ocupa, el Congreso
Nacional, haciéndose cargo de su necesaria intervención
en cuestiones de hondo y sensible contenido social -más
allá de las implicancias presupuestarias que obviamente
ostenta y que en última instancia son la razón misma de
la medida- ha asumido esa intervención legitimadora, con
lo que puede darse por satisfecho el recaudo
constitucional antes indicado. Ello, claro está, no
descarta sino refuerza el necesario con-trol de
constitucionalidad inherente al Poder Judicial de la
Nación, conforme fuera recordado por el Tribunal en la
causa "Verrocchi" ya citada.
10) Que, por otra parte y en cuanto al contenido mismo de
la medida cuestionada, deben entenderse reunidos los
requisitos que condicionan su validez, de acuerdo a la ya
conocida doctrina de la emergencia.
En efecto, la crisis por la que atravesaban las finanzas
públicas era por demás notoria, en el marco, de una
aguda crisis internacional, extremos éstos sobre los que
ilustran los considerandos del decreto 290/95. Ello
requería la adopción de alguna medida tendiente a
solucionar el dese-quilibrio entre los ingresos y los
gastos públicos para con-jurar la crisis y preservar el
valor de la moneda. Debe recordarse que por entonces
algunos países enfrentaron la situación mediante
devaluaciones, medida que el pasado re-ciente de nuestra
historia económica revela claramente como disvaliosa.
Desde esta perspectiva, no puede negarse que da lo mismo
que la moneda pierda poder adquisitivo o de compra si se
reduce su cantidad nominal, que si ésta sem mantiene
pero con motivo de la intervención gubernamental,
aumenta el precio de los restantes bienes y cosas del
mercado, sin los cuales el dinero carece de sentido
(Fallos 313: 1513, considerando 35).
11) Que establecido que el Poder Ejecutivo Nacional pudo
dictar la medida cuestionada, resta examinar si se ha
acreditado la violación de las garantías de igualdad
ante la ley y propiedad .
Con relación a la primera de ellas, y tal como se indica
en el dictamen del señor Procurador, cabe señalar que
el decreto 1085/96, dejó sin efecto todas las
excepciones reguladas por normas posteriores a la norma
impugnada, y restableció la reducción original en los
salarios del sector público nacional. De allí que las
situaciones de privilegio alegadas como sustento de la
violación de la recordada garantía no puedan fundarla.
12) Que para resolver si ha existido o no violación a la
garantía de la propiedad, debe partirse de la premisa de
que la Constitución Nacional no asegura la
intangibilidad de las remuneraciones de los agentes de la
administración públi-ca. Es por ello que éstos carecen
de un derecho subjetivo al mantenimiento de su monto, y
que deben tolerar reducciones que ante situaciones
excepcionales de crisis, no alteren la sustancia de su
derecho a la retribución, es decir, no sean
confiscatorias. En definitiva, si bien el salario goza de
la protección del derecho de propiedad, sufre del mismo
modo las limitaciones que en supuestos de emergencia se
han reconocido como válidas.
Por lo expuesto y de acuerdo a lo dictaminado por el
señor Procurador General en lo pertinente, se hace lugar
al recurso extraordinario deducido, se revoca la
sentencia apelada y se rechaza la demanda (art. 16,
segunda parte, de la ley 48). Con costas en el orden
causado en atención a que por las particularidades de la
cuestión la vencida pudo fun-dadamente creerse con
derecho a litigar (art. 68, segunda parte, del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y
devuélvase. CARLOS S. FAYT.
ES COPIA
VO-//-
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON AUGUSTO CESAR
BELLUSCIO
Considerando:
1) Que contra la sentencia de la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que
por su Sala IV confirmó la decisión de la instancia
anterior y declaró la inconstitucionalidad del sistema
previsto en el decreto 290/95 -ratificado por la ley
24.624-, en tanto redujo la remuneración de la actora,
agente de la Comisión Nacio-nal de Energía Atómica, el
Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario, que
fue concedido en cuanto se cuestio-na la inteligencia de
normas federales y denegado en lo ati-nente a los
planteos de arbitrariedad y de gravedad institucional.
2) Que los agravios que presenta el Estado Nacio-nal en
esta instancia pueden resumirse así: a) el tribunal a
quo parte de una premisa falsa cual es sostener que el
Poder Ejecutivo no tiene las atribuciones
constitucionales necesarias para reducir en forma general
las remuneraciones de los agentes del sector público,
cuando existan causas que así lo justifiquen y siempre
que la reducción sea razonable; por el contrario,
afirma, el Poder Ejecutivo cuenta con tales
atri-buciones, comprendidas en su facultad de administrar
los re-cursos autorizados por la ley de presupuesto
nacional; b) que una cosa es el derecho al sueldo y otra
diferente el derecho a su intangibilidad, garantía esta
última que sólo correspon-de a aquellos a quienes la
Constitución Nacional o la ley se los han reconocido
expresamente; c) que las condiciones en las cuales se ha
dispuesto la reducción impugnada satisfacen acabadamente
el criterio de razonabilidad, pues se trata de una rebaja
dispuesta para el futuro, en un porcentaje reduci-do,
conforme a una escala decreciente respecto de los agentes
de menores ingresos; y d) que del decreto 290/95 tiene
una naturaleza doble, pues, por una parte, es un decreto
de nece-sidad y urgencia y, por la otra, es un decreto
ordinario -en cuanto dispone disminuciones en el gasto
público- y en ambas facetas debe su existencia a razones
de necesidad y urgencia pues debía dictarse con la
premura que exigía la crisis de la economía.
3) Que el recurso federal es formalmente admisible pues
las cuestiones debatidas en esta instancia conciernen a
la interpretación y aplicación de normas federales
-decreto 290/95, ley 24.624, y cláusulas
constitucionales-, y la sen-tencia de cámara fue
contraria a la pretensión que el apelan-te sustentó en
ellas (art. 14, inc. 1, de la ley 48).
4) Que el Congreso de la Nación dictó la ley 24.624,
que fijó el presupuesto general de la administración
nacional para el ejercicio 1996, cuyo art. 18, in fine,
dispuso expresamente: “Ratifícase el dec. 290 de
fecha 27 de febrero de 1995".
No es ocioso, no obstante, destacar que no es
materialmente legislativa la cuestión que se debate en
este litigio, en tanto se trata de la reducción en
ciertos niveles de la remuneración del personal del
sector público sin exceder el margo legislativo dado por
el presupuesto que corresponde a la administración
general, cuyo establecimiento es atribu-ción del
Congreso conforme al art. 75, inc. 8, Constitución
Nacional. En efecto, tal como lo ha reconocido sin
discrepan-cias esta Corte en Fallos: 318:554, el derecho
de los agentes estatales a una remuneración justa no
significa el derecho a un escalafón pétreo, pues la
autoridad administrativa puede dictar normas en la
materia en ejercicio de facultades enmarcadas en el
entonces art. 86 (hoy 99), inc. 1, de la Constitución.
El monto del sueldo puede ser modificado por la
administración pública en ejercicio de la prerrogativa
contenida en la pertinente cláusula implícita
exorbitante del derecho privado, en tanto no lo altere
sustancialmente, es decir, en proporción tal que resulte
insuficiente para que el funcionario o empleado afronten
las exigencias del costo de la vida (Marienhoff, Tratado
de derecho administrativo t.III-B, ed. 1970, pág. 272),
y la facultad de hacerlo puede indubitable-mente ser
ejercida por el presidente de la república en su
condición de jefe supremo de la administración.
5) Que la afirmación precedente, que comporta el
reconocimiento de atribuciones que corresponden al Poder
Eje-cutivo de la Nación (art. 99, inc. 1, de la
Constitución Na-cional), no obsta al control de
compatibilidad entre las nor-mas cuestionadas -las que,
según la motivación del decreto, fueron dictadas por
razones de emergencia económica, a fin de profundizar y
completar el ajuste del gasto público- y las garantías
constitucionales, vigentes tanto en tiempos norma-les
como en la emergencia (doctrina de Fallos: 243:467). Ello
es así, pues el tribunal a quo ha fundado la
inconstituciona-lidad no sólo en vicios formales, sino
en la violación del derecho a la propiedad y a la
igualdad, amparados por los arts. 17 y 16 de la
Constitución Nacional.
6) Que, en este sentido, cabe destacar que los
porcentajes de reducción de las remuneraciones que se
fijan en las escalas del art. 2 del decreto 290/95, si
bien traducen una sensible disminución en salarios de
alta significa-ción económica, no revisten una magnitud
que permita considerar alterada la sustancia de la
relación de empleo público, ni se ha demostrado que la
aplicación de la norma produjese la ruptura del
necesario equilibrio entre los servicios pres-tados y el
salario pertinente. Por lo demás, tal como surge de la
motivación del decreto, la reducción es de excepción y
de carácter transitorio. Corrobora lo anterior la
circunstancia de que, superadas las razones que
justificaron el dictado del decreto 290/95, por el
decreto 1421 del 23 de diciembre de 1997 se dispuso:
“déjase sin efecto, a partir del 1 de enero de
1998, las disposiciones contenidas en los arts. 1? y 2?
del dec. 290/95, ratificado por el art. 18 de la ley
24.624, y normas modificatorias, complementarias y
aclaratorias”.
7) Que tampoco se advierte lesión a la garantía de la
igualdad consagrada en el art. 16 de la Constitución
Na-cional. Según dispone la norma impugnada se aplica al
perso-nal del sector público nacional comprendido en los
alcances del art. 8? de la ley 24.156, incluido el Poder
Legislativo, el Poder Judicial de la Nación, las
empresas y sociedades del Estado y las entidades
bancarias oficiales, y el de la Muni-cipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires (art. 1?), y sólo se excluyeron
los jueces y miembros del Ministerio Público, que tienen
garantizada la intangibilidad de sus remuneraciones por
expresa disposición de la Constitución Nacional (arts.
110 y 120). Las excepciones que resultan de otras normas
com-plementarias, derogadas posteriormente, que no son
objeto de esta litis, pueden configurar distinciones
justificadas en criterios librados a la discrecionalidad
del Poder Ejecutivo, sin incurrir necesariamente en
disfavor, discriminación o ilegítima persecución hacia
sector alguno, extremos que, por lo demás, no han sido
objeto de demostración alguna en esta causa.
8) Que, en suma, habida cuenta de que el empleado
público no cuenta con un derecho adquirido a mantener el
ni-vel de la remuneración futura sin variantes y en
todas las circunstancias, la disminución general de los
salarios del sector público en las condiciones formales
y sustanciales reseñadas en esta causa no justifica su
invalidez constitu-cional, único juicio que compete a
este Tribunal.
Por ello y de modo coincidente con la solución
propicia-da por el señor Procurador General, se declara
procedente el recurso extraordinario y se revoca la
sentencia apelada. Cos-tas por su orden en atención a
las particularidades de la cuestión. Notifíquese y
devuélvase. AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.
ES COPIA
VO-//-
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO
Considerando:
1) Que los antecedentes de la causa han sido obje-to de
adecuada reseña en el dictamen del señor Procurador
General precedente, cuyos términos, en lo pertinente
(aparta-dos I a V), se dan por reproducidos en homenaje a
la brevedad.
2) Que en virtud del decreto 290, del 27 de febre-ro de
1995, el Poder Ejecutivo ejerció -en cuanto al caso
interesa- potestades legislativas propias del Congreso de
la Nación, como la de fijar las remuneraciones del
denominado "Sector Público Nacional"; que
comprende la de disponer, por razones presupuestarias,
determinadas reducciones en los ni-veles salariales que
se estimen convenientes. Esta última potestad se
encuentra prevista específicamente en el art. 75, inc.
8?, de la Constitución Nacional, en cuanto atribuye al
Congreso la misión de fijar anualmente el presupuesto
general de gastos y cálculo de recursos de la
administración nacio-nal. Y forma parte de sus
atribuciones ordinarias, en tanto el pago de las
remuneraciones constituye una erogación co-rriente a
cargo del Estado Nacional, de tal modo que la
de-terminación de los importes respectivos corresponde a
la ley de presupuesto, conforme a la cual deben ser
invertidas las rentas públicas nacionales (Fallos:
10:282, 84:280 y 249: 140).
Tiene dicho esta Corte que, por vía de principio, el
trabajo del funcionario o del empleado público no puede
dar lugar a otro crédito que el correspondiente al
emolumento autorizado por la ley de presupuesto (Fallos:
319:318 y sus citas).
3) Que las razones invocadas por el poder adminis-trador
en los considerandos del decreto, para ejercer la
ex-cepcional competencia que le atribuye el art. 99, inc.
3?, tercer párrafo, de la Constitución Nacional,
conducen al exa-men de cuestiones de índole financiera,
enmarcadas en una política de control y reducción del
gasto público, y no se advierte que las medidas
adoptadas vulneren el derecho de propiedad y la igualdad
reconocidos en la Constitución Nacio-nal (arts. 17 y
16).
4) Que, en efecto, la disminución general de los sueldos
reposa en una escala porcentual no confiscatoria, que
deja intactos los emolumentos de quienes perciben hasta
dos mil pesos y afecta con alícuotas entre el cinco y el
quince por ciento a las remuneraciones superiores; y
exceptúa de la reducción sólo a aquellas que la
Constitución garantiza con la intangibilidad.
Cabe advertir que la ley 22.140 no acordaba a los
funcionarios y empleados públicos el derecho a una
retribu-ción intangible, sino, meramente, el derecho a
una "retribu-ción justa" (concepto reiterado
en el régimen aprobado por la ley 25.164); por lo que el
Congreso de la Nación goza normal-mente de la facultad
de disponer la reducción de las remune-raciones de los
agentes públicos siempre que lo considerase necesario o
conveniente, bajo condición de respetar una razo-nable
relación de equivalencia entre los servicios prestados y
el sueldo pertinente.
Obsérvese que en una economía declaradamente
infla-cionaria, como la imperante en este país antes de
1991 -en la que los salarios públicos eran actualizados
a razón de perío-dos cada vez más breves y a tasas
cada vez más altas, y en la que los precios de los
bienes y servicios subían aún más rá-pidamente-, no
cabía otro remedio que intentar adecuar los salarios al
ritmo creciente de la canasta de precios definida
periódicamente en algún índice oficial. En cambio, en
una situación de estabilidad monetaria como la que se
mantuvo a partir de aquella fecha, es posible evaluar el
costo razona-ble de la actividad laboral de los
servidores públicos, lo que autoriza, llegado el caso, a
una juiciosa disminución de los emolumentos con el fin
de mantener el equilibrio mencio-nado en el párrafo
anterior.
5) Que, por su parte, la posibilidad de eliminar total o
parcialmente el ajuste a medida que se superen las causas
que le dieron origen (art. 25 del decreto), permite
atenuar las reducciones de un modo general o bien eximir
sólo al personal que el Poder Ejecutivo considere
conveniente para el mejor funcionamiento del Estado; por
lo que tal disposi-ción no evidencia, en sí, un vicio
de persecución o indebido privilegio a sector alguno de
los asalariados estatales. Ello es así, pues conferir
cierto poder al ejecutivo para ir exceptuando a
determinados grupos de personas, es, en definiti-va,
otorgar simplemente un margen de discreción en base a
criterios de mejor servicio, sin que a ello se oponga la
eventual falta de uniformidad salarial que pudiera
resultar, por no ser éste un criterio que condicione a
la legislación en la materia.
6) Que, en suma, y tal como se expuso en el prece-dente
de Fallos: 251:53, si la medida impugnada no es
exorbi-tante ni caprichosa -aunque pueda parecer errónea
o inconve-niente, lo que no es equivalente-, el juicio
que su acierto pueda merecer a esta Corte no justifica su
invalidación cons-titucional, pues toda discusión sobre
el mayor o menor acier-to de la política, y sobre la
oportunidad y conveniencia de llevarla a cabo, es por
completo ajena al debate ante los tribunales de justicia.
7) Que, por otro lado, el Poder Ejecutivo Nacional
justificó una situación de grave riesgo social que
hacía pro-cedente el dictado del decreto 290/95. En
efecto, en sus con-siderandos se hace una concreta y
circunstanciada referencia a "la situación
financiera que atraviesa la Administración Pública
Nacional originada en la repercusión local que tuvo la
crisis desatada a fines de 1994 en los mercados
financie-ros internacionales" (lo que constituye un
hecho público y notorio), que tornaba imperioso el
"control y reducción del gasto público...como
medida de alcance transitorio y de ex-cepción..."
en un contexto "de austeridad y disminución de
costos...".
8) Que la necesidad y urgencia invocados para dic-tar el
decreto fueron evaluados por el Congreso, al sancio-nar,
diez meses después, la ley de presupuesto 24.624, por
cuyo art. 18 no sólo ratificó el decreto, sino que,
además, estableció otra limitación concordante con la
situación que se procuraba revertir, al suspender
transitoriamente el pago de mayores remuneraciones que
pudieran corresponden a "movi-mientos escalafonarios
derivados de promociones, ascenso, antigüedad, adicional
por grado, adicional por permanencia y todo otro concepto
que implique situaciones de similares
características".
La intervención del Congreso en esos términos,
des-plaza, como principio, el limitado margen de
apreciación ju-dicial en torno de esta cuestión; sin
que, en el caso, se haya demostrado la existencia de una
situación tan singular -como la suscitada en el caso de
Fallos: 322:1726- que permita hacer excepción a la
regla.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor
Procurador General de la Nación, se declara procedente
el recurso extraordinario y se revoca la sentencia
apelada. Cos-tas por su orden atento la naturaleza de la
cuestión debati-da. Notifíquese y remítase. ANTONIO
BOGGIANO.
ES COPIA
VO-//-
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON GUSTAVO A. BOSSERT
Considerando:
1) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de Apela-ciones
en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la
sentencia de primera instancia que hizo lugar a la
demanda y, en consecuencia, declaró la
inconstitucionalidad del sistema implementado por el
decreto del Poder Ejecutivo Nacional 290/95 que redujo la
remuneración y liquidación final de los haberes de la
actora y ordenó a la demandada al reintegro de los
importes descontados por tal concepto.
2) Que el a quo recordó que esta Corte tiene dicho que
no hay violación al art. 17 de la Constitución Nacional
cuando "por razones de necesidad se sanciona una
norma que no priva a los particulares de los beneficios
patrimoniales le-gítimamente reconocidos ni les niega su
propiedad y sólo li-mita temporalmente la percepción de
tales beneficios o res-tringe el uso que pueda hacerse de
esa propiedad" y que la restricción de los derechos
reconocidos constitucionalmente "debe ser razonable,
limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en
la sustancia o esencia del derecho adquirido por
sentencia o contrato, y está sometida al control
juris-diccional de constitucionalidad, toda vez que la
situación de emergencia no suspende las garantías
constitucionales (Fa-llos: 243:467)".
El a quo considera que al momento del dictado de la
sentencia no resulta constitucionalmente cuestionable la
va-lidez formal del acto, pero que sin embargo la
decisión se halla viciada por violar el derecho de
propiedad y la garan-tía de igualdad, lo que conduce al
a quo a confirmar la de-claración de
inconstitucionalidad que había dictado el juez de
primera instancia.
Expresó también que tratándose de un decreto de
necesidad y urgencia, de sus considerandos no surgía la
exis-tencia de circunstancias excepcionales de grave
riesgo so-cial. Agregó que, si bien es admisible en la
relación jurídi-ca de empleo público la facultad
unilateral del Estado para efectuar modificaciones al
régimen vigente, en el caso dichas modificaciones no
tuvieron su contrapartida en indemnización o
compensación de ninguna especie. Puntualizó que la
reduc-ción de salarios dispuesta en el citado decreto
resultaba violatoria del derecho de propiedad reconocido
en el art. 17 de la Constitución Nacional dado que no
preveía forma alguna de devolución de las sumas
descontadas y carecía de limita-ción temporal.
Finalmente, estimó que la norma en cuestión violaba el
principio de igualdad, al excluir a ciertos secto-res del
personal estatal de la reducción de salarios dispues-ta
y prever un sistema inequitativo para fijar las sumas que
serían detraídas de las remuneraciones.
Contra dicho pronunciamiento el Estado Nacional interpuso
recurso extraordinario, el que fue concedido.
3) Que el recurso extraordinario resulta formal-mente
procedente en razón de que se ha cuestionado la
consti-tucionalidad e inteligencia de normas federales y
la decisión del a quo ha sido contraria a su validez.
4) Que en tales condiciones corresponde considerar los
agravios referentes a la constitucionalidad del decreto
290/95, ratificado por ley 24.624, conforme ha quedado
plan-teada la materia litigiosa ante esta Corte según se
ha seña-lado en el considerando 2?, párrafos tercero y
cuarto.
5) Que cabe recordar que el fundamento de las le-yes de
emergencia es la necesidad de poner fin o remediar
situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el
orden patrimonial, como una forma de hacer posible el
cumplimiento de las obligaciones, a la vez de atenuar su
gravitación nega-tiva sobre el orden económico e
institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos:
136:161; 317:1462). En estos casos es posible el
ejercicio del poder del Estado en forma más enér-gica
que la admisible en períodos de sosiego y normalidad
(Fallos: 200:450), pues acontecimientos extraordinarios
jus-tifican remedios extraordinarios (Fallos: 238:76;
318:1887), con el límite de que tal legislación no
repugne al texto constitucional. Entre las
características posibles de la emergencia que justifican
medidas excepcionales, la Corte ha señalado la
protección del interés público en presencia de
desastres, graves perturbaciones de carácter físico,
económi-co o de otra índole (Fallos: 238:76). La
restricción que im-pone el Estado al ejercicio normal de
los derechos patrimo-niales debe ser razonable, limitada
en el tiempo, un remedio y no una mutación en la
sustancia o esencia del derecho ad-quirido por sentencia
o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de
constitucionalidad, toda vez que la emer-gencia, a
diferencia del estado de sitio, no suspende las
garantías constitucionales (Fallos: 243:467; 317:1462).
6) Que la doctrina expuesta es de estricta aplica-ción
al caso, pues la decisión de reducir los salarios en
forma generalizada para las categorías que perciben
mayores ingresos, no resulta un ejercicio irrazonable de
las faculta-des del Estado frente a una situación de
grave crisis econó-mica como la que dio lugar al dictado
del decreto.
7) Que si bien en la relación de empleo público el
Estado goza de prerrogativas que resultarían
exorbitantes para el derecho privado, esas prerrogativas
no son absolutas ni irrestrictas, sino que encuentran su
límite en la imposi-bilidad de alterar la sustancia del
contrato celebrado. La reducción salarial, producto de
la emergencia, no puede modi-ficar la relación de empleo
público originariamente estable-cida hasta desvirtuarla
en su significación económica, ya sea porque deja de
expresar un valor retributivo razonable en función del
cargo que desempeña el agente, o porque la dismi-nución
salarial importa la pérdida de su posición jerárquica
o escalafonaria.
8) Que al respecto cabe señalar que no media le-sión a
la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional
cuando, como en el sub judice, por razones de interés
públi-co, los montos de las remuneraciones de los
agentes estatales son disminuidos para el futuro sin
ocasionar una alteración sustancial del contrato de
empleo público en la medida en que la quita no resultó
arbitrariamente desproporcionada.
9) Que haber omitido establecer el plazo de dura-ción de
la medida no constituye un elemento descalificante de la
validez de la norma. Ello así por cuanto el art. 25 del
citado decreto facultó al Poder Ejecutivo Nacional a
dejar sin efecto en forma parcial o total sus
disposiciones, en la medida en que se superasen las
causales que les dieron ori-gen, lo que importó la
previsión concreta del cese de las medidas de
emergencia. En el caso ello quedó ratificado cuan-do,
superadas las razones que justificaron su dictado, se
dispuso dejar sin efecto a partir del 1? de enero de 1998
la medida cuestionada (decreto 1421/97).
10) Que, por otra parte, no existe violación de la
garantía de igualdad establecida en el art. 16 de la
Consti-tución Nacional, la que según el a quo, estaría
dada en razón de que la norma exceptúa a determinados
sectores de la reduc-ción salarial y hace recaer un
mayor peso en el aporte a agentes cuyos ingresos son
menores al de otros que, por en-contrarse en una escala
superior, sufren una reducción de menor magnitud, ya que
tiene como límite el monto mínimo de esa escala (art. 2
del citado decreto).
Conforme lo ha sostenido en forma reiterada esta Corte,
la garantía de igualdad ante la ley radica en consa-grar
un trato igualitario a quienes se hallen en una
razona-ble igualdad de circunstancias, lo que no impide
que el le-gislador contemple en forma distinta
situaciones que conside-re diferentes, en tanto dichas
distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de
indebido favor o disfavor, pri-vilegio o inferioridad
personal o de clase, o de ilegítima persecución.
En ese aspecto, el a quo se ha limitado a afirmar
dogmáticamente que basta con comparar los considerandos
del decreto 290/95 con las disposiciones que se dictaron
en su consecuencia para concluir que se han excluido
arbitrariamen-te a ciertos sectores del personal estatal
de la detracción impuesta, sin que de esa afirmación
surja elemento alguno que permita discernir cuál fue el
criterio empleado por el tribu-nal para descalificar la
distinción efectuada.
Por ello, y oído el señor Procurador General de la
Na-ción, se hace lugar al recurso extraordinario y se
revoca la sentencia apelada. Las costas se imponen por su
orden, en
atención a las particularidades del caso. Notifíquese y
de-vuélvase. GUSTAVO A. BOSSERT.
ES COPIA
VO-//-
-//-TO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO ROBERTO
VAZQUEZ
Considerando:
Que participo del voto de la mayoría con excepción de
los considerandos 15 y 16 que quedan redactados de la
si-guiente forma.
1) Que la intangibilidad del sueldo del empleado público
no está asegurada por ninguna disposición
constitu-cional. No existe, en general, un derecho
adquirido a mante-ner el nivel de la remuneración futura
sin variantes y en todas las circunstancias. Aun la
estabilidad administrativa reconocida en el art. 14 bis
de la Constitución, es suscepti-ble de razonable
limitación "en ocasión de grave penuria
na-cional" (Fallos: 253:478), por lo que ante la
misma situa-ción, no puede juzgarse inicua la decisión
de disminuir -ra-zonablemente- las remuneraciones que
deben ser atendidas con el presupuesto de la Nación, sin
que sea requisito de validez para tal disposición, la
restitución de las sumas que los agentes han dejado de
percibir.
Ello es así además, sin dejar de reconocer, en una
posición estricta, que cuando la situación es de
emergencia general, ningún sector puede quedar fuera de
ella, por lo que toda exclusión deviene írrita.
Es que frente a toda posible lesión a la garantía de la
igualdad ante la ley, se trata pues de analizar la
va-lidez constitucional de toda exclusión que se
traduzca en un trato desigual frente a una misma
situación de crisis, que debe ser afrontada por todos
los sectores de la sociedad en un mismo pie de igualdad.
Ello debe ser así, aun cuando para el presidente y
vicepresidente de la Nación; los ministros del Poder
Ejecutivo; los jueces de la Corte Suprema y tribu-nales
inferiores de la Nación y los miembros del Ministerio
Público, para quienes la Constitución Nacional prevé
en los arts. 92, 107, 110 y 120 la protección
constitucional de la intangibilidad de sus
remuneraciones; garantía que está dada con el fin de
asegurar la independencia de cada uno de los poderes que
integran tales mandatarios, magistrados y funcio-narios,
de forma tal que no pueda verse afectada esa
indepen-dencia mediante reducciones o actos individuales
ni sectoria-les que atenten contra ella. Es con este
alcance con el que la Constitución Nacional otorga tales
privilegios que no son dados a las personas sino a la
función que invisten o al ór-gano que integran.
Que lo contrario implicaría desconocer que dicha
intangibilidad debe ser interpretada armónicamente con
otras cláusulas constitucionales que no admiten ningún
tipo de prerrogativa o privilegio, al declarar vg. el
art. 16 de la Constitución Nacional que todos los
habitantes son iguales ante la ley. Así pues si bien los
arts. 92, 107, 110 y 120 citados, tienden a garantizar
que ninguna autoridad de turno pueda hacer mermar a otra,
ni ésta ver mermada en forma indi-vidual o sectorial
tales remuneraciones. Ello como forma de evitar
situaciones que menoscaben la independencia de algún
poder. Consecuentemente, de no darse esos extremos, es
decir, si no hay mínima sospecha de que se deba a un
propósito per-secutorio, ni que afecte tampoco
mínimamente la independencia de un poder del Estado, no
correspondería invocar tal intan-gibilidad frente a
casos de grave emergencia, como por ejemplo cuando la
situación económico-financiera del sector pú-blico
hace necesario adoptar severas medidas de aplicación
excepcional a efectos de adecuar el déficit fiscal, en
cuyo caso de ser como se dijo, de carácter colectivo y
absoluta-mente general deben alcanzar a todos los
sectores de la po-blación.
2) Que, por su parte, la posibilidad de eliminar total o
parcialmente el ajuste a medida que se superen las causas
que le dieron origen (art. 25 del decreto), permite
atenuar las reducciones de un modo general o bien eximir
sólo al personal que el Poder Ejecutivo considere
conveniente para el mejor funcionamiento del Estado; por
lo que tal disposi-ción no evidencia, en sí, un vicio
de persecución o indebido privilegio a sector alguno de
los asalariados estatales. Ello es así, pues conferir
cierto poder al ejecutivo para ir ex-ceptuando a
determinados grupos de personas, es, en definiti-va,
otorgar simplemente un margen de discreción en base a
criterios de mejor servicio, sin que a ello se oponga la
eventual falta de uniformidad salarial que pudiera
resultar, por no ser éste un criterio que condicione a
la legislación en la materia.
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor
Procurador General de la Nación, se hace lugar al
recurso extraordinario deducido y se revoca el fallo
impugnado. Las costas se imponen por su orden en
atención a las particulari-dades de la cuestión.
Notifíquese y devuélvase.ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
ES COPIA
DISI-//-
-//-DENCIA DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE
SANTIAGO PETRACCHI
1º) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de
Apela-ciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al
confirmar el pronunciamiento de primera instancia,
declaró la inconsti-tucionalidad del decreto 290/95 en
tanto redujo la remunera-ción de la señora Liliana
Guida (una agente del gobierno fe-deral) y, en
consecuencia, ordenó que el Poder Ejecutivo Na-cional le
reintegre los importes que había descontado (fs. 111/114
vta.). Contra este fallo, el demandado interpuso un
recurso extraordinario que fue parcialmente concedido.
2?) Que el a quo fundó su decisión en tres razones
principales. Sostuvo que el decreto conculca, por un
lado, el derecho de propiedad previsto en el art. 17 de
la Constitu-ción Nacional porque "[...] la
reducción de salarios dispues-ta en el decreto 290/95 no
sólo carece de limitación temporal sino que, además,
es definitiva, dado que no se prevé forma de devolución
alguna de las sumas descontadas" (fs. 113 vta.).
A ello agregó que el decreto desconoce el principio de
la igualdad establecido en el art. 16 de la Constitución
Nacional porque "[...] basta con comparar...los
considerandos del decreto 290/95 frente a las
disposiciones que se dictaron en su consecuencia (confr.
decretos 397/95, 447/95 y resolu-ción de la Secretaría
de Hacienda 133/95) excluyendo a cier-tos sectores del
personal estatal de la detracción impuesta" (fs.
113 vta.).
Finalmente la cámara sostuvo que el decreto de
ne-cesidad y urgencia 290/95 regula materia tributaria al
orde-nar reducciones salariales coactivas no limitadas en
el tiem-
po, en consecuencia viola el inc. 3 del art. 99 de la
Cons-titución Nacional. Sin embargo -concluyó- el hecho
de que el Congreso haya ratificado dicho decreto mediante
el art. 18 de la ley 24.624 "[...] remedia [este]
defecto de origen [...]” (fs. 114 vta.).
3?) Que el recurso extraordinario fue bien concedi-do
pues se ha puesto en tela de juicio la validez
constitu-cional de actos de autoridad nacional -el
decreto 290/95- y la decisión ha sido contraria a su
validez (art. 14, inc. 1, ley 48).
4?) Que es oportuno esbozar las normas centrales
examinadas en este pleito. El decreto 290/95 prevé, en
lo que interesa, lo siguiente: "Redúcense las
retribuciones brutas totales, mensuales, normales,
habituales, regulares y perma-nentes, y el sueldo anual
complementario, excluyendo las asignaciones familiares,
del personal del sector público na-cional comprendido en
los alcances del art. 8 de la ley 24.156, incluido el
Poder Legislativo, el Poder Judicial de la Nación, las
empresas y sociedades del Estado y las entida-des
bancarias oficiales, y el de la Municipalidad de la
Ciu-dad de Buenos Aires. [...] Exclusivamente los jueces
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de los
tribunales inferiores de la Nación y los miembros del
Ministerio Públi-co, quedan excluidos de lo dispuesto en
el presente artículo" (conf. art. 1 del decreto
290/95, que fue publicado en el Boletín Oficial el 1? de
marzo de 1995).
En dicho decreto también se reguló el porcentaje de
reducción de tales retribuciones, por ejemplo, una
disminu-ción del 15% para salarios de $ 4001 en
adelante, 10% para aquellos de $ 3001 hasta $ 4000, de 5%
para los de $ 2001 a 3000 y sin reducción alguna para
aquellos salarios de hasta $ 2000 (conf. art. 2 del
decreto 290/95).
Tiempo después el Congreso dispuso: "[r]atifícase
el decreto 290 de fecha 27 de febrero de 1995"
(conf. art. 18, último párrafo, de la ley 24.624 que
fue publicada en el Boletín Oficial el 29 de diciembre
de 1995). Finalmente, el Poder Ejecutivo Nacional
ordenó:"[d]éjase sin efecto, a par-tir del 1 de
enero de 1998, las disposiciones contenidas en los arts.
1 y 2 del D 290/95, ratificado por el art. 18 de la L.
24.624, y normas modificatorias, complementarias y
aclara-torias" (conf. art. 1 del decreto 1421/97,
que fue publicado en el Boletín Oficial el 30 de
diciembre de 1997).
5?) Que las normas recordadas en el considerando anterior
pueden ordenarse en dos períodos. El primero se
ex-tiende durante casi diez meses. Transcurre desde el 1?
de marzo de 1995 (día en que entró en vigencia el
decreto 290/95 que dispuso la reducción de las
retribuciones del personal del sector público nacional)
hasta el 29 de diciembre de 1995 (fecha de entrada en
vigor de la ley 24.624 que ratificó al mencionado
decreto). El segundo período tiene una extensión de
casi 24 meses. Transcurre desde el mencionado 29 de
di-ciembre de 1995 hasta el 1? de enero de 1998 (día en
que en-tró en vigencia el decreto 1421/98 que dejó sin
efecto al decreto 290/95 a partir de esta última fecha).
6?) Que en su primer agravio el Poder Ejecutivo
recurrente afirma que el decreto 290/95 tiene una
naturaleza doble. Es un decreto ordinario en la parte que
reduce las mencionadas remuneraciones, y de necesidad y
urgencia en lo restante. Sostiene que, entre las
competencias ordinarias del Poder Ejecutivo Nacional, en
principio se encuentra -por im-perio del inc. 1 del art.
99 de la Constitución Nacional- la de disminuir las
remuneraciones futuras de los agentes del sector público
nacional cuando existan causas que lo justifi-quen, como,
por ejemplo, "...cuando existen menos recursos que
gastos presupuestados [a raíz de una disminución en la
recaudación esperada por el Congreso]" y siempre
que tal re-ducción sea razonable, requisitos que, a su
juicio, cumple el decreto 290/95.
7?) Que es indudable que el decreto 290/95 fue dic-tado
por el Poder Ejecutivo Nacional con exclusivo fundamento
en el inc. 3 del art. 99 de la Constitución Nacional,
pues así se lo expresa en, al menos, dos de sus
cláusulas. La pri-mera prevé que "[e]l presente
decreto de necesidad y urgencia entrará en vigencia en
el mismo día de su publicación en el Boletín
Oficial" (conf. art. 31, decreto 290/95; el
subrayado no se encuentra en el original). Por otra
parte, en dicho decreto se ordena que se dé "[...]
cuenta al H. Congreso de la Nación en virtud de lo
dispuesto en el art. 99, inc. 3 de la Constitución
Nacional" (conf. art. 32, decreto 290/95; el
subrayado no se encuentra en el original).
Por lo demás -y argumentando de modo subsidiario y a
mayor abundamiento- el decreto 290/95 no puede ser
conside-rado, como ahora lo quiere el PEN en su recurso,
como un de-creto autónomo (u ordinario) en la parte que
redujo los sala-rios de los empleados públicos. En
efecto, puesto que un de-creto de reducción de salarios
implicaría una modificación del gasto público previsto
en el presupuesto, debe señalarse que si bien es cierto
que el art. 37 de la ley 24.156 parece-ría autorizar al
PEN para "efectuar las modificaciones a la ley de
presupuesto general que resulten necesarios durante su
ejecución", no es menos cierto que ese mismo art.
37 requiere la "reglamentación [que] establecerá
los alcances y mecanis-mos" para realizarlas (a las
modificaciones).
Dicha reglamentación de la ley fue practicada a través
del decreto 2666/92. En él se dispone (art. 37 ) un
procedimiento especial para ejercer las facultades de
"modi-ficación" antes mencionadas que lleva al
dictado de un "de-creto que establezca la
distribución administrativa". Pues bien, no surge
del decreto 290/95, que se haya cumplido con lo
expresamente dispuesto en el párrafo 2? del art. 37 del
decreto 2666/92, que se refiere al trámite
administrativo para las "modificaciones" al
presupuesto general. Por otra parte, tampoco surge del
decreto 290/95 que se haga alguna
"distribución" entre partidas (restando en un
lado y sumando en otro) para poder considerar cumplida la
finalidad del de-creto reglamentario 2666/92, aun no
habiéndose realizado el procedimiento administrativo
previsto allí.
Todo esto evidencia que el PEN no actuó (ni siquie-ra se
lo propuso) en uso de la competencia delegada atribuida
por el Congreso en el art. 37 de la ley 24.156. Sí quiso
ac-tuar en ejercicio de las pretendidas facultades del
art. 99 inc. 3? de la Constitución Nacional (decreto de
necesidad y urgencia), lo cual implica que -a la luz de
mi voto in re Verrocchi (Fallos: 322:1726)- sus
cláusulas son nulas de nulidad absoluta hasta la entrada
en vigencia de la ley 24.624 que convalidó dicho
decreto.
En el precedente Verrocchi, al que remito para evi-tar
repeticiones innecesarias, sostuve en lo sustancial que
"[...] la vía establecida por la Constitución
Nacional [en el inciso 3 del artículo 99] exige que el
Congreso sancione la ‘ley especial’ que haga
operativo el articulado, sin que que-pa discutir las
bondades del criterio elegido, pues esta Cor-te sólo
debe atender a su significado y a sus consecuencias”.
"Ahora bien: al no haberse sancionado la ley que
reclama el art. 99, inc. 3, no puede cumplirse con la
denomi-nada 'subetapa' legislativa [prevista en dicho
artículo], lo que determina la imposibilidad [del Poder
Ejecutivo Nacional] de recurrir a esos remedios de
excepción que son los decretos de necesidad y
urgencia" (conf. Verrocchi, considerando 13 de mi
voto).
8) Que la llamada "ratificación" efectuada por
el Congreso del decreto 290/95 (por vía del art. 18 de
la ley 24.624) sólo puede tener efecto desde la entrada
en vigencia de dicha ley. Ello es así porque el inc. 3
del art. 99 de la Carta Magna establece el principio
general según el cual "el Poder Ejecutivo no podrá
en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable, emitir disposiciones de carácter
legislativo" (la bastardilla no pertenece al
original). Este principio implica que un decreto de
necesidad y urgencia que no haya cumplido los requisitos
previstos en dicho inc. 3 -tal como ocurre con el decreto
290/95- es nulo de nulidad absoluta y, por ello, este
vicio no puede ser subsanado me-diante una ley posterior
que tenga efecto retroactivo.
9) Que en su segundo agravio el apelante afirma que no
existe ninguna norma que prohíba al Estado Nacional
disminuir las remuneraciones futuras de sus empleados. En
consecuencia -afirma- la reducción examinada en autos no
vio-la el derecho de propiedad de tales agentes.
Este planteo debe prosperar, en tanto no media le-sión a
la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional
cuando, por razones de interés público, el Congreso
decide disminuir para el futuro las remuneraciones de los
agentes estatales sin alterar sustancialmente el contrato
de empleo público al no mediar una quita confiscatoria o
arbitrariamen-te desproporcionada. En el supuesto de
autos, la quita sala-rial para la franja de
remuneraciones entre $ 2.001 a $ 3.000 es equivalente al
5% (art. 2 del decreto 290/95).
Desde esta perspectiva, no resulta suficientemente
acreditado el carácter confiscatorio o arbitrario de la
re-ducción sufrida por la parte actora. Conviene
recordar que, en casos como el de autos (agente de la
Comisión Nacional de Energía Atómica no sujeta a
convención colectiva, conf. fs. 3 del escrito de
demanda) no existe -en principio- un derecho adquirido a
mantener el nivel de la remuneración futura de los
agentes públicos sin variantes y en todas las
circunstancias.
10) Que en su último agravio el apelante afirma que el
sistema de reducción de salarios en examen no viola la
garantía de la igualdad. Argumenta que los casos en los
que no se aplica dicha reducción no se fundan en el
indebido privilegio de personas o grupos de personas.
La cámara cita tres normas -que fueron dictadas como
consecuencia del decreto 290/95- que a su juicio violan
la garantía de la igualdad pues excluyen “[...] a
ciertos sectores del personal estatal de la detracción
(salarial) impuesta [...]". Tales normas son los
decretos del Poder Ejecutivo Nacional 397/95 y 447/95 y
la resolución de la Secre-taría de Hacienda de la
Nación 133/95.
11) Que una larga jurisprudencia de esta Corte prevé que
"[...] la garantía de la igualdad no obsta a que el
legislador contemple en forma distinta situaciones que
considere diferentes, con tal que la discriminación no
sea arbi-traria ni importe ilegítima persecución o
indebido privilegio de personas o grupos de personas,
aunque su fundamento sea opinable [...]" (Fallos:
310:849 y sus citas, entre muchos otros). Corresponde
determinar, entonces, si la normativa citada por el a quo
viola este estándar constitucional.
12) Que el decreto 397/95 establece ciertos límites al
ámbito de aplicación del decreto 290/95. Así, por
ejemplo, excluye del alcance de la expresión horas
extras a "[...] las horas extras que cumple el
personal embarcado y de apoyo lo-gístico de las
embarcaciones por cuanto ello resulta indis-pensable para
poder prestar el servicio a su cargo [...]" (conf.
noveno considerando del decreto 397/95).
También excluye del ámbito de aplicación del decre-to
290/95 a las "[...] organizaciones donde el Estado
tenga participación mayoritaria [...] y entidades
bancarias oficiales que no se encuentren en liquidación
[...]". Esta exclu-sión es válida sólo si se
cumplen determinados requisitos de eficiencia, tal como
"[...] que el resultado operativo que se obtenga al
cierre del ejercicio 1995 no sea inferior al del primer
trimestre proyectado para todo el año, considerando en
dicho trimestre la aplicación del decreto 290/95 para
los tres meses [...]" (conf. art. 1 del decreto
397/95). El de-creto 447/95, por su parte, establece que
sólo las entidades bancarias que no se encuentren en
liquidación están incluidas en el régimen del aludido
decreto 397/95.
Finalmente, la resolución 133/95 no excluye a ningún
sector del personal estatal del ámbito de aplicación
del decreto 290/95. En efecto, el propósito de dicha
resolución es el de, por ejemplo, definir el concepto de
"retribuciones brutas totales" (art. 1, resol.
cit.), reglamentar ciertos aspectos del modo de controlar
el cumplimiento del decreto 290/95 (art. 8, resol. cit.)
y prever las consecuencias que se derivan del
incumplimiento de dicho decreto 290/95 (art. 9, resol.
cit).
13) Que de las normas transcriptas en el considerando
precedente surgen, al menos, dos conclusiones. Por un
lado, que la resolución 133/95 es impertinente para
impugnar la validez del decreto 290/95 con base en el
art. 16 de la Constitución Nacional. Ello es así pues
tal resolución no excluye a grupo de personas alguno del
ámbito de aplicación de dicho decreto. Por otro lado,
no se advierte que las ex-clusiones al sistema del
decreto 290/95 (ordenadas por los decretos 397/95 y
447/95) hayan sido el resultado de indebido privilegio a
persona, o grupos de personas, en los términos de la
jurisprudencia señalada en el considerando 11. Ello es
así pues han sido fundadas en razones operativas o de
efi-ciencia que no han sido impugnadas por la actora al
contestar el recurso extraordinario. Por esta razón
corresponde hacer lugar a este planteo del apelante.
14) Que, en suma, la reducción salarial sólo es válida
desde el 29 de diciembre de 1995 (fecha de entrada en
vigencia de la ley 24.624) hasta el 1 de enero de 1998 en
que dicha reducción fue dejada sin efecto.
Por ello, y oído el señor Procurador General, se
declara formalmente admisible el recurso extraordinario y
se revoca parcialmente la sentencia apelada con las
alcances indicados precedentemente. Costas por su orden
en atención a la natura-leza de la cuestión debatida
(art. 68, segundo párrafo, del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvase al
tribunal de origen. Regístrese.ENRIQUE SAN-TIAGO
PETRACCHI.
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