DIREITO ADMINISTRATIVO - MÓDULO I
2.7 Contrato administrativo: conceito; prerrogativas; formalização; execução; inexecução; espécies. 2.7.1 Contratos e permissões de seviços públicos (Lei nº. 8.987/95 e Lei 9.074/95 ). 2.7.2 Contratos de gestão; Lei nº. 9.637/98 - arts. 5º a 10. (organizações sociais: aspectos gerais). 2.7.4 Consórcios públicos Lei nº. 11.107/05. 2.8 Agentes e servidores públicos: regimes jurídicos. Emendas Constitucionais: nº. 19/98, 20/98, 41/03 e 47/05. 2.9 Processo administrativo disciplinar: conceito, princípios, fases, espécies e prescrição (incluindo arts. 177 a 237). 2.10 Poder de polícia: conceito, finalidade e condições de validade (art. 78 e parágrafo único do CTN) 2.11 Intervenção do Estado na propriedade: desapropriação, servidão administrativa, requisição, ocupação provisória e limitação administrativa. 2.11.1 Direito de construir e seu exercício. 2.11.2 Loteamento e zoneamento. 2.12. Responsabilidade Civil do Estado: evolução das teorias. Reparação do dano. Responsabilidade objetiva e subjetiva. 2.13 Prescrição e decadência (Decreto n. 20.910/32; Decreto-Lei n. 4.597/42 ; Lei n. 9.873/99 e arts. 53 a 55.Lei n. 9.784/99) 2.14 Organização administrativa: noções gerais. 2.14.1 Administração direta e indireta, centralizada e descentralizada (Decreto-Lei n. 200/67 e Decreto-Lei n. 900/69). Autarquias comuns e especiais, incluindo: agências reguladoras e agências executivas - Decreto n. 2.487/98 - arts. 1 ao 5) fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. 2.16 Desapropriação. 2.16.1 Bens suscetiveis de desapropriação: autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. 2.15 Abuso de autoridade. Lei n. 4.898/65 2.16 Desapropriação. 2.16.1 Bens suscetíveis de desapropriação: autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. 2.16.2 Competência para decretá-la. 16.3 Desapropriação judicial por necessidade ou utilidade pública. 2.16.4 indenização e seu conceito legal. 2.16.5 Caducidade da desapropriação. 2.16.6 Imissão na posse do imóvel desapropriado. ESPECIALISTA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E
GESTÃO GOVERNAMENTAL - EPPGG -2008 PRINCÍPIOS BÁSICOS DA ADMINISTRAÇÃO: Os princípios básicos da administração pública estão consubstanciados em quatro regras de observância permanente e obrigatória para o bom administrador: legalidade, moralidade, impessoalidade, e publicidade.Por esses padrões é que se hão de pautar todos os atos administrativos. Constituem, por assim dizer, os fundamentos da validade da ação administrativa, ou, por outras palavras, os sustentáculos da atividade pública. Relegá-los é desvirtuar a gestão dos negócios públicos e olvidar o que há de mais elementar para a boa guarda e zelo dos interesses sociais. A Constituição de 1988 não se referiu expressamente ao princípio da finalidade, mas o admitiu sob a denominação de princípio da impessoalidade (art. 37). " Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiencia e, também, ao seguinte:(Redacao dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 5/6/98.) Segundo anota Alexandre de Moraes, o principio da eficiencia (ou eficacia) ja existia expressamente nas Constituicoes da Espanha (art.103), das Filipinas (art. IX, B, Secao 3), do Suriname (art. 122) e de Cuba (art. 66, c). Seu conceito, pelo mesmo autor, o coloca como o principio que impoe a administracao publica direta e indireta e a seus agentes a pesecucao do bem comum, por meio do exercicio de suas competencias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adocao dos criterios legais e morais necessarios para a melhor utilizacao possivel dos recursos publicos, de maneira a evitarem-se os desperdicios e a garantir-se maior rentabilidade social. Maria Sylvia Zanella di Pietro salienta que o principio da eficiencia nao se sobrepoe ao da legalidade, mas esta nivelado a ele e aos demais que norteiam a administracao publica. Para Jose Eduardo Matins Cardoso, a Administracao estara sendo eficiente se aproveitar da forma mais adequada o que se encontra disponivel (acao instrumental eficiente), visando chegar ao melhor resultado possivel em relacao aos fins que almeja (resultado final eficiente). Alexandre de Moraes enumera as caracteristicas do principio da eficiencia: direcionamento da atividade e dos servicos publicos a efetividade do bem comum, imparcialidade, neutralidade, transparencia, participacao e aproximacao dos servicos publicos da populacao ( e isso aparece claramente na nova redacao do art. 37, § 3º), eficacia, desburocratizacao e busca da qualidade. I- os cargos , empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei; II- a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração..."
Legalidade_ A legalidade, como princípio de administração, (Const. Rep., art.37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem-comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal,conforme o caso.
A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da lei. Na Administração Pública, não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular, significa "pode fazer assim"; para o administrador público significa "deve fazer assim". As leis administrativas são normalmente, de ordem públlica, e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários, uma vez que contém verdadeiros poderes-deveres, irrelegáveis pelos agentes públicos. Por outras palavras, a natureza da função pública e a finalidade do Estado impedem que seus agentes deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhes impõe. Tais poderes, conferidos à Administração Pública para serem utilizados em benefício da coletividade não podem ser renunciados ou descumpridos pelo administrador, sem ofensa ao bem-comum, que é o supremo e único objetivo de toda ação administrativa. O princípio da legalidade, que até bem pouco só era sustentado pela doutrina, passou agora a ser imposição legal entre nós, pela lei reguladora da ação popular que considera nulos os atos lesivos ao patrimonio público quando eivados de "ilegalidade do objeto", que a mesma norma assim conceitua: "A ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo" (Lei 4.717/65, art. 2º, c e parágrafo único, c. Além de atender à legalidade, o ato do administrador público deve conformar-se com a moralidade e a finalidade administrativas para dar plena legitimidade à sua atuação. Administração legítima só é aquela que se reveste de legalidade e probidade administrativas, no sentido de que, tanto atende às exigências da lei, como se conforma com os preceitos da instituição pública. Cumprir simplesmente a lei na frieza de seu texto não é o mesmo que atendê-la na sua letra e no seu espírito. A administração, por isso, deve ser orientada pelos princípios do direito e da moral, pra que ao legal se ajunte o honesto e o conveniente aos interesses sociais. Desses princípios é que o direito público extraiu e sistematizou a teoria da moralidade administrativa.
Moralidade_ A moralidade administrativa constitui hoje em dia, pressuposto da validade de todo ato da Administração Pública (Const. Rep., art. 37, caput). Não se trata_ diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito _ da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como "o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração".
Por considerações de direito e de moral, o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos: _ non omne quod licet honestum est. A moral comum, remata Hauriou, é imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve, e a finalidade de sua ação: o bem-comum.
O certo é que a moralidade do ato administrativo, juntamente com a sua legalidade e finalidade, constituem pressupostos de validade, sem os quais toda atividade pública será ilegítima. Já disse notável jurista luso _ Antonio José Brandão _ que "a atividade dos administradores, além de traduzir a vontade de obter o máximo de eficiência administrativa, terá ainda de corresponder à vontade constante de viver honestamente, de não prejudicar outrem e de dar a cada um o que lhe pertence _ princípios de direito natural já lapidarmente formulados pelos jurisconsultos romanos. À luz dessas idéias, tanto infringe a moralidade administrativa o administrador que, para atuar, foi determinado por fins imorais ou desonestos,como aquele que desprezou a ordem institucional e, embora movido por zelo profissional invade a esfera reservada a outras funções, ou procura obter mera vantagem para o patrimônio confiado à sua guarda. Em ambos os casos,os seus atos são infiéis à idéia que tinha de servir, pois violam o equilíbrio queu deve existir entre todas as funções,ou,embora mantendo ou aumentando o patrimônio gerido, desviam-no do fim institucional, que é o de concorrer pra a criação do bem-comum". A moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito do "bom administrador", que no dizer autorizado de Franco Sobrinho "é aquele que usando de sua competência legal, se determina não só pelos preceitos vigentes, mas também pela moral comum". Há que conhecer, assim, as fronteiras do lícito e do ilícito, do justo e do injusto nos seus efeitos, é para admitir a lei como regra comum e medida ajustada. Falando, contudo de boa administração, referimo-nos subjetivamente a critérios morais que, de uma maneira ou de outra, dão valor jurídico à vontade psicológica do administrador". O inegável é que a moralidade administrativa integra o direito como elemento indissociável na sua aplicação e na sua finalidade, erigindo-se em fator de legalidade. Daí porque o Tribunal de Justiça de São Paulo decidiu com inegável acerto que "o controle jurisdicional se restringe ao exame da legalidade do ato administrativo; mas, por legalidade ou legitimidade se entende não só a conformação do ato com a lei,como também com a moral administrativa e com o interesse coletivo". Com esse julgado pioneiro, a moralidade administrativa ficou consagrada pela Justiça, como necessária à validade da conduta do administrador público.
Impessoalidade _ O princípio da impessoalidade,referido na Constituição de 1988 (art. 37, caput ), nada mais é que o clássico principio da finalidade , o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Esse princípio tambem deve ser entendido para excluir a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas (Const. Rep., art. 37, § 1º.). E a finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato administrativo: o interesse público. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se-á à invalidação por desvio de finalidade , que a nossa Lei de Ação Popular conceituou como o "fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência"do agente ( Lei 4.717/65, art. 2º., parágrafo único, e.
Desde que o princípio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros. Pode, entretanto, o interesse público coincidir com o de particulares, como ocorre normalmente nos atos administrativos negociais e nos contratos públicos, casos em que é lícito conjugar a pretensão do particular com o interesse coletivo. O que o princípio da finalidade veda é a prática de ato administrativo sem interesse público ou conveniência para a Administração, visando unicamente satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob a forma de desvio de finalidade. Esse desvio de conduta dos agentes públicos constitui uma das mais insidiosas modalidades de abuso de poder, como veremos adiante, sob esta epígrafe. Publicidade _ Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Daí porque as leis, atos e contratos administrativos, que produzem conseqüências jurídicas fora dos órgãos que os emitem exigem publicidade para adquirirem validade universal, isto é, perante as partes e terceiros.(Quanto às leis só entram em vigência após a sua publicação oficial - Lei de Introdução ao Código Civil, art. 1º.) A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. Por isso mesmo os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exeqüibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige. Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, por que pública é a Administração que o realiza, só se admitindo sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais, ou interesse superior da Administração a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos termos do Decreto federal 79.099, de 6.1.1977. Lamentavelmente, por vício burocrático, sem apoio em lei e contra a índole dos negócios estatais, os atos e contratos administrativos vêm sendo ocultados dos interessados e do povo em geral, sob o falso argumento de que são "sigilosos", quando na realidade são públicos e devem ser divulgados e mostrados a qualquer pessoa que deseje conhecê-los e obter certidão. O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar os seus efeitos externos, visa propiciar o seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral, através dos meios constitucionais _ mandado de segurança(art. 5º., LXIX), direito de petição(art. 5º. , XXXIV, a), ação popular (art. 5º. , LXXIII), habeas data(art. 5º., LXXII), suspensão dos direitos políticos por improbidade administrativa (art. 37, § 4º.) _ e para tanto a mesma Constituição impõe o fornecimento de certidões de atos da Administração, requeridas por qualquer pessoa, para defesa de direitos ou esclarecimentos de situações (art. 5º, XXXIV, b), os quais devem ser indicados no requerimento. Observe-se que a Constituição alude, genericamente, "as repartições públicas", abrangendo obviamente as repartições da Administração direta e indireta, porque ambas são desmembramentos do serviço público, e como tais têm o dever legal de informar o público sobre a sua atuação funcional.
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