Site hosted by Angelfire.com: Build your free website today!
presentasjon av offentlighetsprinsippene i EU

3. Presentasjon av offentlighetsprinsippet i EU

Vi skal først gå igjennom debatten om offentlighet i EU slik den utspant seg i Norge før folkeavstemningen. Deretter presenteres de offisielle offentlighetsreglene og i hvilken grad disse benyttes. Vi skal også se på andre sider ved åpenhet i EU, samt kaste et blikk på fremtisutsiktene.

3.1 Offentlighet i EU - debatten i Norden
Nordiske journalistorganisasjoner beskriver ofte sine egne lands offentlighetsprinsipper og åpenhet som uovertruffne i forhold til EUs. I tiden foran folkeavstemningen i 1994 var debatten derfor stor om hva som kom til å skje med den nordiske forvaltningen ved et eventuelt medlemsskap. EU hadde i begynnelsen av denne debatten heller ingen “Nordisk” rett til dokumentinnsyn, og begynte ikke sin offentlighetsdebatt før i 1992 (Openness and Transparency, 1995).

“Gjennom EØS-avtalen og et eventuelt EF-medlemskap vil norsk rettspraksis bli koblet sammen med et retts- og forvaltningssystem hvor offentlighetsp rinsippet slik vi kjenner det, ikke eksisterer. En tilpasning til EF i en eller annen form, vil derfor kunne innebære en innskrenkning av våre grunnleggende demokratiske rettigheter, nemlig retten til å vite”, skrev sekretær i Norsk Presseforbund, Gunnar Bodahl-Johansen, til Journalisten i mars 1993. Han oppfordret med disse ordene de nordiske presseorganisasjonene til å starte sin vendetta for offentlighet i EU.

I april samme år ga derfor et samlet nordisk journalistkorps ut en fellesuttalelse, der de krevde at de nordiske regjeringer måtte kreve garantier fra EU om at offentlighetsprinsippet skulle være uinnskrenket ved et eventuelt medlemsskap (Nordiske presseorganisasjoner, 1993). Man ønsket også at de nordiske regjeringene skulle arbeide for offentlig tilgang til unionens egne, og andre EU-lands dokumenter. Underveis innså man at det var mulig for journalister å få ut betydelige mengder informasjon gjennom uoffisielle kanaler. Man mente imidlertid at når journalistikken blir avhengig av slike kilder, kan informasjonen lett bli utsatt for manipulasjon. Borgernes muligheter til kontroll over makten og byråkratiet i Brussel var derfor også innskrenket.

“Presset” Ministerrådet
Samtidig “presset” The International Federation of Journalists Europagruppe (IFJ) Ministerrådet. —Vi krever at det innføres en europeisk “Freedom of Information Act” som gir åpenhet og innsyn som en regel, og hemmeligholdelse som et unntak, skrev IFJ ( Journalisten sept. 1993). IFJ mente at EUs pågående arbeid med regler om åpenhet og innsyn gikk for sakte, og fulgte tett opp foreløpige uttalelser om arbeidet. —EF har blant annet foreslått en åtte ukers frist for forklaring til journalister, dersom det blir gitt avslag på krav om å få utlevert et dokument. Dette er helt absurd politikk, sa IFJs generalsekretær Aidan White til Journalisten.

Noen særlig uttelling for uttalelsen fra de nordiske presseorganisasjonene og IFJ Europa ble det imidlertid ikke, selv om handelsminister Bjørn Tore Godal viet et avsnitt til offentlighet i sin åpningstale i medlemskapsforhandlingene . Samme høst kom nemlig presseorganisasjonene over et internt EU-forslag som kunne tyde på at den forestående innsynsrett ville bli langt dårligere enn ønsket ( Aftenposten, november 1993). Man mente at den lovede innsynsretten ville bli befengt med så mange unntak, at adgangen til dokumenter i praksis ville bli svært liten.
Forslaget fra det belgiske formannskapet innebar mellom annet at dokumenter EU mottar fra EU-land, organisasjoner og private, bare kunne offentliggjøres gjennom avsenderen. — Som kjent er det mange EF-land som ikke akkurat er kjent for å gi slikt innsyn, uttalte leder i NJ, Alf Skjeseth til Aftenposten. Dette var tidligere avslørt i Journalistens gjennomgang av samtlige tolv EF-lands nasjonale offentlighetslovgivning (Journalisten, mars 1993).

Notatet, som også senere i all hovedsak ble vedtatt, inneholdt også en lang rekke andre “romslige” unntak for innsyn, spesielt i Ministerrådet. Det ble også foreslått at dokumenter som ble utarbeidet foran møter skulle unntas fra offentlighet. Journaliststanden oppfattet derfor intensjonen om at “Offentligheten skal ha størst mulig adgang til dokumenter som Kommisjonen og Ministerrådet ligger inne med” (Europaboka 1994, s. 175) som svært utilstrekkelig. — Selv om det er noen fine formuleringer om åpenhet, avspeiler forslaget liten vilje til å innføre den i praksis, sa Skjeseth.

Innsynsregler vedtatt
I desember 1993 og januar 1994 vedtok Ministerrådet og Kommisjonen sine nokså like adferdskodekser for dokumentinnsyn. I “Europaboka for journalister” (s.178-188) viser Nils E. Øy de mange hindringene for dokumentinnsyn den nye lovgivningen gav. Han mener at man ikke kan snakke om en innsynsrett. For det første vil man aldri kunne få innsyn i dokumenter som kommer til EU-organene utenfra eller fra andre EU-organ. I dokumenter som organer selv produserer, kan det anmodes om innsyn, men man må da være i stand til å presist definere dokumentet. Man har imidlertid ikke krav på hjelp eller veiledning til dette, eller til å bruke postjournal eller andre arkivnøkler.

Det blir imidlertid slått fast at EU har ubegrenset plikt eller adgang til å nekte innsyn. En journalist er heller ikke garantert svar på en innsynbegjæring, selv om EU-organene har fastsatt en behandlingsfrist på en måned. Unntakene for innsyn som tidligere var fryktet fra journaliststanden ble også innført. “Det er altså ikke mulig å omtale EUs regler om dokumentinnsyn som et offentlighetsprinsipp” , skrev Nils E. Øy (Europaboka: 186). Etter vedtakene i EU var Bjørn Tore Godal raskt ute i Stortingets spørretime og sa at “utviklingen i EU går i retning av større åpenhet. De nylig vedtatte unntaksbestemmelsene i EU-systemet samsvarer i store trekk med prinsippene i den norske offentlighetsloven” (Dagens Næringsliv, januar 1994).

En slik sammenligning ville ikke Alf Skjeseth høre noe av. “Selv om det er likhetstrekk, er det i beste fall upresist. En grunnleggende forskjell er for eksempel at det i EU ikke vil være noe system med offentlige tilgjengelige postjournaler, som i Norge og Sverige er offentlighetens viktigste redskap for å kunne kreve innsyn. Eus unntaksbestemmelser er gjennomgående strengere enn de norske. (...) “Meroffentlighet” er et bokstavelig talt ukjent begrep. ”
Skjeseth mente at de norske prinsippene nærmet seg EU, i stedet for omvendt. Utenriksdepartementet avslo også innsyn i 31 prosent av sakene som journalister hadde begjært innsyn i 1995, og dette var i stor grad saker som omfattet Norges forhold til EU og EØS (Aftenposten, april 1996).
På tross av EØS-medlemskap, døde den videre debatten om offentlighet i EU etter folkeavstemningen i 1994.

3.2 Offentlighetsregler i EU

3.2.1 Videst mulig adgang
Rådet vedtok i desember 1993 og Kommisjonen i februar 1994 de gjeldende regler som gjelder for allmenn tilgang til dokumenter (OJ: 43,44). Vi vil for det meste omtale Kommisjonens regler, men de samme prinsippene gjelder for Rådet.
Hovedprinsippene i disse avgjørelsene er at allmennheten skal ha videst mulig adgang til dokumenter i Kommisjonen og Rådet og at "dokumenter" er enhver skreven tekst som inneholder data / informasjon (Kommisjonen: 5). Ethvert internt dokument produsert av kommisjonen kan i prinsippet bestilles på hvilket som helst av EUs 11 språk.

Da det ikke finnes postjournaler kreves det at den som etterspør dokumentet er i stand til å gi nok informasjon om dokumentet, slik at det kan identifiseres. Forespørselen om et dokument må være skriftlig, og Kommisjonen kan be om ytterligere informasjon om det er vanskelig å identifisere dokumentet. Kommisjonen skal svare innen en måned etter at forespørselen er registrert, men fristen kan forlenges. I så fall vil kommisjonen varsle om dette. Dersom dokumentet utleveres vil det enten sendes en kopi til etterspørreren, dokumentet kan sees hos Kommisjonen, hos Kommisjonens representasjener i medlemslandene eller hos Kommisjonens delegasjoner i ikke-medlemsland. De samme prinsippene gjelder for dokumenter hos Ministerrådet.
Dokumentene er gratis om de er under 30 sider. Større dokumenter koster 10 euro pluss 0,036 euro per side for kopieringsutgifter.

3.2.2 Unntak fra hovedprinsippene

Det finnes en rekke unntak fra hovedregelen om at alle dokumenter i prinsippet er tilgjengelige. De er som følger:
a) beskyttelse av offentlighetens interesser (sikkerhet, internasjonale relasjoner, monetær stabilitet, rettslige forhandlinger, inspeksjoner og undersøkelser);
b) beskyttelse av individet og privatlivets fred;
c) beskyttelse av kommersielle og industrielle hemmeligheter;
d) beskyttelse av Fellesskapets finansielle interesser;
e) beskyttelse av konfidensialitet fordi det er ønsket av den som har gitt informasjonen, eller om avsender er et medlemsland og landets lovgiving krever unndragelse;
f) beskyttelse av konfidensialiteten til Kommisjonens interne forhandlinger.

I tillegg er det særlig viktig å merke seg at dokumenter som er produsert av andre institusjoner, et medlemsland eller privatpersoner ikke vil bli utlevert. Kommisjonen ber da om at forespørslene rettes direkte til opphavslandet/ institusjonen/personen.
Dersom en forespørsel om et dokument blir avslått kan det sendes en skriftlig klage til generalsekretæren av Kommisjonen, innen en måned etter avslag. Kommisjonen har da en ny måned på å gi svar på om de endrer eller opprettholder sitt standpunkt (Kommisjonen: 15-20). Ved nytt avslag er siste ankeinstans den europeiske ombudsmannen, med mindre saken bringes inn for Domstolen.
Her er det også interessant at norske statsborgere og journalister står litt på utsiden. Alle kan i dag i praksis etterspørre dokumenter, uavhengig av statsborgerskap, selv om loven begrenser det til “Medlemslandene og dets borgere”. Problemene oppstår når etterspørreren får avslag på en innsynsanmodning. Nordmenn, eller andre t redjelandsborgere, kan nemlig ikke gå lovveien for å få omgjort et vedtak (GREVSTAD: 4).

3.2.3 Bruken av innsynsmulighetene - og resultatet

Erfaringene fra offentlighetsprinsippet i Rådet ble presentert i en evalueringsrapport i juli 1996. Etter to år med det overfor nevnte reglement hadde 142 personer bedt om 443 dokumenter. Hovedsaklig var det akademiker (27%), advokater (25%) og journalister ( 23%) som hadde etterspurt dokumenter. To av anmodningene kom fra Norge.

Av de 443 dokumentene var det 65 som ikke ble utlevert, fordi de allerede var offentliggjort eller var produsert utenfor Rådet. Da gjenstår 378 dokumenter, og 222 (58,7%) av disse ble utlevert, 37 av dem etter en ankerunde. De resterende 156 dokumentene som ikke ble utlevert, var undratt med begrunnelsene konfidensialitet knyttet til Rådets forhandlinger (44%), flere ulike begrunnelser samtidig (25%) og beskyttelse av internasjonale forbindelser, monetær stabilitet, pågående rettsforhandlinger eller pågående undersøkelser (18%). Generalsekretæren i Rådet mente etter to års erfaringer at Rådet burde opprette et register for alle dets dokumenter (GREVSTAD: 7-8). Dette har ennå ikke skjedd.

Når det gjelder begjæringer om innsyn i Kommisjonens dokumenter, har det vært omkring tusen anmodninger i året. Dette tallet skal være noe synkende etter at større deler av dokumentene blir lagt ut på internett (GREVSTAD: 4). Avslagsprosenten er i følge Kommisjonen selv på under 20 prosent. “This has led the Commission to the conclusion that no fundamental change is needed to the access system, but that more effort schould be put into improving the way it works (Kommisjonen: 5).”

3.2.4 Fremtidsutsikter

Debatten om offentlighet i det tunge EU-systemet er som tidligere nevnt relativt ny. Før 1992 var det ingen offentlighetsdebatt i EU. Etter den tid har Sverige og Finland, med sine offentlighetstradisjoner, kommet til som nye medlemsland. Kravene om åpenhet har økt, både som følge av krav fra nye medlemsland og i form av ny interesse fra enkelte “gamle” medlemsland. et av denne offentlighetsbevisstheten er artikkel 255 i Amsterdamtraktaten. Den er nå under ratifisering i medlemslandene. Der heter det:
1. Any citizen of the Union and any natural or legal person residing or having its registered office in a Member State, shall have a right of access to European Parliament, Council and Commission documents, subject to the principles and the conditions to be defined in accordance with paragraphs 2 and 3.

2. General principles and limits on grounds of public or private interest governing this right of access to documents shall be determined by the Council, acting in accordance with the procedure referred to in Article 251 within two years of the entry into force of the Treaty of Amsterdam.

3. Each institution referred to above shall elaborate in its own Rules of Procedure spesific provisions regarding access to its documents (EUROPEAN UNION: 144).

Punkt 1 setter frem en rett til innsyn, i motsetning til gjeldende praksis om at personer skal ha videst mulig adgang til dokumentene. Samtidig innebærer punkt 3 at hver av EUs største institusjoner skal gå gjennom sine regler for adgang til dokumenter. Foreløpig er det usikkert hvilke utfall dette vil få, men den europeiske ombudsmannen uttrykte i intervju optimisme om fremtiden. Kommisjonen har også uttrykt vilje til å få bedre gli på sitt system. Om dette vil åpne for postjournal og innsyn i eksterne dokument, er ennå for tidlig å si.

Den Europeiske Ombudsmann regner med at OECD sine “Principles for managing ethics in the Public Service” vil bli kopiert av den Europeiske Unions institusjoner. Sentralt i disse retningslinjene står det at de etiske retningslinjene for offentlig forvaltning skal være klare og at de skal gi seg til uttrykk gjennom et rammeverk av lover. Punkt 6 i OECD sitt vedtak fra 23. april 1998, om retningslinjer for kontakten med allmennheten, lyder som følger:

“6. The decision-making process should be transparent and open to scrutiny.
The public has a right to know how the public institutions apply the power and the resources entrusted to them. Public scrutiny should be facilitated by transparent and democratic prosesses, oversight by the legislature and access to public information. Transparency should be further enhanced by measures such as disclosure systems and recognition of the role of an active and independent media” (BERTOK: 4).

3.3 Andre former for åpenhet i EU-systemet

Daglig publiseres det store mengder dokumenter fra de ulike EU-institusjonene. De viktigste publikasjonene inkluderer The Official Journal of the European Communities (OJ), COM dokumenter, Grønne bøker og Hvite bøker.
The Official Journal of the European Communities består av to serier og et supplement. L-serien inneholder alle lovgivende vedtak, C-serien inneholder allslags informasjon utenom den lovgivende og S-serien er et supplement som inneholder blant annet anbudsinvitasjoner. L- og C-seriene utkommer daglig og supplementet hver dag fra tirsdag til lørdag.

COM-dokumentene består av lovforslag og andre Kommisjons-saker av interesse. De Grønne bøkene er politikk-dokumenter til allmenn diskusjon og debatt, som inneholder ideer og forslag, mer enn klare forslag. I så måte ligner det på norske stortingsmeldinger som blir lagt ut på høring. De Hvite bøkene er klare, detaljerte forslag som skal føre frem til en eventuell beslutning, i likhet med norske stortingsproposisjoner (Kommisjonen: 9-11). Det meste av denne informasjonen kan også finnes på EUs internett-server (http://europa.eu.int).

I tillegg til dette kommer det daglige pressemeldinger fra de fleste generaldirektoratene, og store deler av media møter til den daglige pressebrifen klokken 12.00 i Breydel-bygningen. Her stiller kommisjonens talsmannskorps opp og svarer på det som måtte være av spørsmål. Konferansen blir ledet av presidentens pressekontakt, og blir oversatt til alle de elve offisielle EU-språk. Det hender at journalistene tar opp prinsipielle spørsmål, som påstander om at en kommisjonær har refset journalister og redaktører for meningsinnholdet i artikler. ( Pressekonferanse, torsdag 28. januar).
Talsmannstjenesten er godt utbygd og virker profesjonell, selv om en pressekontakt kan kreve å få snakke “off record” fremfor 200 journalister. Hvert enkelt DG har sine representanter i tjenesten, og disse er lett tilgjengelig for journalister, og behjelpelige med å lede dem til rette kilder.
Det blir også holdt åpne møter i Kommisjonen. Disse blir TV-overført til Justus Lipsus, der journalistene har egne fasiliteter for sine bærbare pcer og redigeringsmaskiner. Alle møtene i Parlamentet er åpne.

hovedsiden