Disposições Constitucionais, Orçamento Público e Plano Plurianual
A Constituição brasileira, promulgada em 1988, prevê e disciplina o planejamento governamental, ao estabelecer em seu artigo 165:
Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 1.º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2.º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
(...)
§ 4.º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
(...)
§ 7.º Os orçamentos previstos no § 5.º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
(...)"
Portanto, percebe-se que o constituinte se preocupou claramente com a questão do planejamento público, ao instituir o Plano Plurianual, que deve estabelecer, "de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal."
Assim, se o planejamento se traduz num programa plurianual, o orçamento público é o detalhamento de cada uma das suas etapas, estipulando as metas anuais de investimento.
"O orçamento é o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica do país, assim como a arrecadação das receitas criadas em lei" .
Portanto, a ação planejada do Estado, quer na manutenção de suas atividades, quer na execução de seus projetos, materializa-se através do orçamento público, que é o instrumento de que dispõe o Poder Público (em qualquer de suas esferas) para expressar, em determinado período de tempo, seu programa de atuação, discriminando a origem e o montante dos recursos a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios a serem realizados.
A análise dos parágrafos 4º e 7º do artigo 165 da Constituição Federal revela ainda dois outros aspectos que devem permear o processo de planejamento governamental brasileiro: a necessidade de coordenação entre os níveis nacional, regional e setorial, além da preocupação com as desigualdades regionais.
Características Atuais
As questões referentes ao Plano Plurianual, bem como às leis orçamentárias anuais decorrentes do Plano devem ser discutidas na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, após serem recebidas as propostas do poder executivo.
Atualmente, cabe ao Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO) a responsabilidade quanto à elaboração da proposta do Plano Plurianual e da proposta orçamentária. Convém ressaltar que, durante os governos dos presidentes Collor e Itamar (1990 a 1994) a pasta do planejamento tinha o status de secretaria vinculada à Presidência da República, vindo a readquirir o grau de Ministério sob o governo do presidente Cardoso, em 1995. Neste período tornaram-se freqüentes os atritos entre a pasta do Planejamento e a da Fazenda; voltarei a esse assunto mais adiante, quando tratar da análise do processo de planejamento no Brasil.
Uma vez aprovado, o Plano Plurianual deverá ter a duração de quatro anos, iniciando-se no segundo ano do mandato do Presidente da República e terminando ao primeiro ano do mandato do Presidente subsequente.
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.