T.C.

BAŞBAKANLIK
 
 

LİYAKAT İLKESİ

VE

TÜRK PERSONEL SİSTEMİNDEKİ YERİ
 
 
 

UZMANLIK TEZİ
 

ABDULKADİR TÜRKAN
 

ANKARA-2000
 
 
 
 

İÇİNDEKİLER

İÇİNDEKİLER

KISALTMALAR

GİRİŞ

BiRİNCİ  BÖLÜM
KAYIRMA SİSTEMİ VE İDARE- SİYASET İLİŞKİLERİ

A- Kayırma Sistemi
A.1- Tanımı ve Kapsamı
A.2- Temel Unsurları
A.2.a) Kamu Görevlilerinin İktidarla Birlikte Değişmesi
A.2.b) Kamu Personel Sisteminin Siyasallaşması
B- İdare-Siyaset İlişkisi
B.1- Siyaset-Yönetim İlişkisi
B.2- İdarenin Çevresi
B.3- Siyasi Atamalar
B.4- Çeşitli Ülkelerde Siyasi Atamalar
B.4.a) ABD
B.4.b) İngiltere
B.4.c) Fransa
B.4.d) Avusturya
B.4.e) Türkiye
B.5- Kamu Personelinin Siyasi Faaliyetleri
B.6- Çeşitli Ülkelerde Memurların Siyasi Faaliyetleri
B.6.a) ABD
B.6.b) İngiltere
B.6.c) Fransa
B.6.d) Almanya
B.6.e) Türkiye
B.7- Memurun Yansızlığı
B.8- İdarenin İktidar Değişmelerine Uyumu
B.9- Memur ve  Yönetime Bağlılık
B.10- İdare- Siyaset İlişkilerini Personel Yönetimine Yansımaları
B.10.a) Kayırma Sistemi
B.10.b) Kariyer Sistemi
B.11- ABD Örneği
B.11.a) Sistemin Doğuşu, Gelişmesi ve Çöküşü
B.11.b) 1883 Reformundan Sonraki Durum
B.11.c) Pendleton Yasası’nın Getirdikleri
C- Değerlendirme

İKİNCİ BÖLÜM
LİYAKAT (YETERLİK = MERİT) SİSTEMİ

A- Liyakat  Sistemi
A.1- Tanımı ve Anlamı
A.1.a) Dar Anlamda Yeterlik İlkesi
A.1.b) Geniş Anlamda Yeterlik İlkesi
A.1.c) Yeterlik İlkesine İlişkin Varsayımlar
A.2- Sistemin İlkeleri
A.2.a) Eşitlik  İlkesi
A.2.b) Yarışma İlkesi
A.2.c) Kariyer  İlkesi
A.2.d) Sınıflandırma  İlkesi
A.2.e) Güvence İlkesi
A.2.f) Yansızlık  İlkesi
A.2.g) Adil ve Yeterli  Ücret İlkesi
A.2.h) Hukuka Uygunluk  İlkesi
A.3- Sistemin Unsurları
A.3.a) Merkezi Personel Dairesi
A.3.a.1) ABD Merkezi Personel Dairesi
A.3.a.2) Dairenin Çalışma Şekli
A.3.b) Yarışma Sınavları
A.3.b.1) Sınava İlişkin İlkeler
A.3.b.2) Sınav Sonuçlarına İlişkin İlkeler
A.4- Sınav Çeşitleri
A.4.a) Şekil Yönünden Sınavlar
A.4.a.1) Yazılı Sınavlar
A.4.a.2) Sözlü Sınavlar
A.4.a.3) Uygulamalı Sınavlar
A.4.b) Amaç Yönünden Sınavlar
A.4.b.1) Bilgi Ölçen  Sınavlar
A.4.b.2) Zeka Ölçen  Sınavlar
A.4.b.3) Yetenek Ölçen Sınavlar
A.4.b.4) Kişilik Ölçen  Sınavlar
B- İşe Alma Sistemleri
B.1- Merkezi Sistem
B.2- Kurumsal (Mahalli) Sistem
B.3- Karma Sistem
C- Değerlendirme

ÜÇÜNCÜ  BÖLÜM
TÜRKİYE'DE LİYAKAT SİSTEMİ

A- Anayasalarda Liyakat
B- Yasalarımızda Liyakat İlkesinin Gelişimi
B.1- 788  Sayılı Memurin Kanunu
B.2- Devlet Personel Dairesi (Başkanlığı)
B.2.a) Kuruluş Öncesi Çalışmalar
B.2.b) Kuruluş Kanunundaki Düzenlemeler
B.2.c) Dairenin Yeniden Düzenlenmesi
C- Kalkınma Planlarında İlkenin Durumu
D- 6/1701 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
E- 657 Sayılı DMK ve Liyakat
E.1- Devlet Memurluğuna Alınma
E.2- Hizmetiçi Eğitim
E.3- Personelin İlerlemesi ve Yükselmesi
E.3.a) Kademe İlerlemesi
E.3.b) Derece Yükselmesi
E.3.c) Olağandışı Yükselme Yöntemi
E.3.d) Devlet Memurlarının Görevde Yükselmelerine Dair Genel Yönetmelik
E.4- Personelin Değerlendirilmesi
E.4.a) Değerlendirmeye İlişkin Öneriler
E.5- Aylık Rejimi ve Liyakat

SONUÇ ve ÖNERİLER

KAYNAKÇA

KISALTMALAR

a.g.d.  : adı geçen doküman
a.g.e.            : adı geçen eser
a.g.m.  : adı geçen makale
ABD  : Amerika Birleşik Devletleri
AİD  : Amme İdaresi Dergisi
AÜ  : Anadolu Üniversitesi
AÜEBF : Ankara Üniversitesi Eğitim Bilimleri Fakültesi
AÜSBF(D) : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi (Dergisi)
BKK  : Bakanlar Kurulu Kararı
C.  : Cilt
CSC  : Civil Service Commission
Çev.  : Çeviren
DMK  : Devlet Memurları Kanunu
DPB(D) : Devlet Personel Başkanlığı (Dairesi)
DPT  : Devlet Planlama Teşkilatı
Ed.  : editör
ENA  : Ecole Nationale Administration
İÜHF  : İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi
KAYA  : Kamu Yönetimi Araştırma Projesi
KHK  : Kanun Hükmünde Kararname
KİT  : Kamu iktisadi Teşebbüsleri
md.  : madde
MEB  : Milli Eğitim Bakanlığı
MEHTAP : Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi
MSPB  :Merit Systems Protection Board
OECD  : Organization For Economic Cooperation and Development
OGE  : Office of Government Ethics
OPM  : Office of Personnel Management
Org.  : Organization
OSC  : Office of Special Counsel
ÖSYM  : Öğrenci Seçme ve Yerleştirme Merkezi
PUMA  : Public Management
RG  : Resmi Gazete
s.  : Sayfa
S.  : Sayı
SBF  : Siyasal Bilgiler Fakültesi
TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi
TİD  : Türk İdare Dergisi
TODAİE : Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü
US  : United States
v.  : versa
vb..  : ve  benzeri
Vol.  : Volume
YPK  : Yüksek Planlama Kurulu

GİRİŞ

Personel Yönetiminin amacı; örgütün bütün birimlerine, örgütün amaçlarını tam olarak gerçekleştirecek  sayıda ve yetenekte personel bulmak, yetiştirmek, kamunun istediği ve beklediği hizmetleri daha etkili, daha verimli, daha akılcı ve daha nitelikli bir şekilde sunmaktır. (1) Örgütün amacına ulaşma derecesi, örgütün başarı derecesini belirlemesi bakımından büyük önem taşımaktadır. Başarı, tanınma, yükselme, işin kendisi, kişisel gelişme olasılığı, sorumluluk gibi unsurlar personeli amaç doğrultusunda güdülerken, örgütsel etkililiği artırmakta, örgütü de olumlu yönde etkilemektedir. Amaca ulaşma derecesini ifade eden, örgütsel etkililik ile örgüt personelinin sahip olduğu nitelikler arasında sıkı bir ilişkinin bulunması; örgütsel etkililiği belirleyen pek çok değişken arasında, örgüt personelinin ilk sıralarda yer almasının önde gelen nedenlerinden biri olduğu söylenebilir. (2) Şüphesiz, örgütler mal veya hizmet üretirken personel kaynağı yanında, para, malzeme, yer ve zaman gibi kaynaklara da ihtiyaç duyarlar. Bu kaynaklar arasında en zor bulunanı, en zor yönetileni ve en hızlı değişime uğrayanının personel olması; personel kaynağının örgüt içerisindeki konumunu farklı kılmaktadır. (3)

Personel yönetiminin belirtilen bu amaçlara ulaşabilmesi için, bazı temel ilkelerin benimsenmesi ve uygulanması gereği, hemen hemen bütün bilim adamları tarafından kabul edilmekle birlikte, bu temel ilkelerin neler olması gerektiği konusunda bir fikir birliği bulunmamaktadır. Bazı bilim adamları, bu temel ilkelerin; tarafsızlık, kariyer, yeterlik, sınıflandırma, adil ve yeterli ücret, hizmetiçi eğitim, uzman kişilere başvurma olması gerektiğini öne sürerken (4) bazıları, yansızlık, yeterlik, güvence, denklik, eşitlik, yetiştirme,

(1)HUDSON-SECKLER, Catheryn: (Çev. Gülgün Gönenç), Nazari ve Tatbiki Teşkilat ve İdare, TODAİE Yayını, Ankara, 1965, s.189; Nuri TORTOP: Personel Yönetimi, Ankara, 1990, s.14-15
(2) TOSUN Mustafa: Örgütsel Etkililik, TODAİE Yayını, Ankara, 1981, s.189; Vedat ERKİN: İdarede Verimlilik ve Personel Meseleleri, AİD, S.3, Eylül 1969, s.37
(3) TORTOP Nuri ve Eyüp G. İSPİR: Yönetim Bilimi,  Ankara, 1986,  s.127-128
(4) AKGÜNER, Tayfun: Kamu Personel Yönetimi, İstanbul, 1988,  s.9-15
güç birliği, emek gibi temel ilkelerden söz etmektedirler.(5) Başka bir kaynakta ise, etkinlik, verimlilik, insancıl davranış, eşitlik, güvence, açıklık, gizlilik ve esneklik ilkeleri temel ilke olarak sayılmaktadır. (6) Türk kamu personel yönetiminin yasal dayanağını oluşturan 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda ise sınıflandırma, kariyer ve liyakat ilkelerinin temel ilke olarak kabul edildiğini görüyoruz. (657 sayılı DMK, Madde 3).

İyi işleyen bir personel sisteminin kurulabilmesi için bazı temel unsurların esas alınması zorunludur. Bu yüzden, faklı bilim adamları, önemli saydıkları konuların personel yönetiminde temel ilke olarak kabul edilmesini ve kabul edilen konulara aykırı olabilecek uygulamalardan kaçınılması gerektiğini vurgulamaktadırlar. Böyle olunca, birbirinden oldukça farklı olan temel ilkeler  listesi ortaya çıkmaktadır. Ancak iyi işleyen bir personel sisteminin kurulabilmesi için çok sayıda temel ilkenin kabul edilmiş olması, tek başına yeterli değildir. Önemli olan, temel ilke olarak adlandırılan esasların uygulamaya ne ölçüde yansıtılabildiğidir. Bir de birbiriyle çelişen konuların temel ilke olarak kabul edilmesi veya temel ilke olarak kabul edilen bir konunun ihmal edilmesi, uygulamada en çok rastlanan yanlışlıklar olarak karşımıza çıkmaktadır.

Günümüzde, kamu yönetiminin etkili, verimli, akılcı ve nitelikli hizmet verme yükümlülüğü yanında; hizmetlerin sunulmasında görev almak isteyenlere fırsat eşitliği sağlama, sunulacak hizmetin nitelikli olabilmesi için, hizmet sunmayı isteyenler arasında en yetenekli olanları görevlendirme ödevi vardır. Kamu hizmetlerinin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülmesi zorunluluğu, memurların ve diğer kamu görevlilerinin seçiminde titiz davranılması gereğini ortaya koymaktadır. Öte yandan, demokratik ülkelerde eşitlik sadece yasalar karşısında eşitlikten ibaret olmayıp, fırsat eşitliğini de içerdiğinden işe almada demokratik kurallara en uygun
(5) SABUNCUOĞLU, Zeyyat:: Personel Yönetimi,  AÜ, Eskişehir, 1984,  s.33-36
(6) BAŞARAN, İbrahim Ethem: Örgütlerde İş Gören Hizmetlerinin Yönetimi, AÜ EBF, Ankara, 1985, s.30
 

uygulamaları zorunlu kılan liyakat ilkesi, ayrı bir anlam ve önem kazanmaktadır.(7) Böylece vatandaşlar arasında, dil, din, siyasal görüş, renk ve cinsiyet bakımından ayrım yapılması önlemek istenmektedir. İşe almada görevin gerektirdiği nitelikler dışında, başkaca bir niteliğin aranmasının ortadan kaldırılması amaçlanmaktadır. Personel seçimi personel yönetiminin en zor konularından biri olarak kabul edilmektedir. (8) Özellikle, işsizlik oranının yüksek olduğu ve siyasal tarafsızlığın tam sağlanamadığı ülkelerde, bu zorluk daha da artmaktadır.

Biz bu incelememizde, bütün modern personel yönetimi sistemlerinin vazgeçilmez bir ilke olarak kabul ettikleri, liyakat ilkesinin anlamı, önemi, gelişimi, personel yönetimi içerisindeki yeri, personel yönetiminin diğer inceleme konuları ile ilişkisi ve ülkemiz uygulaması üzerinde duracağız.

Çalışmamızın birinci bölümünde; personel yönetimi üzerinde bıraktığı olumsuz etkilerle liyakat sisteminin  doğmasına sebep olan kayırma sistemini ele alacağız. Kayırma sistemi, ağırlıklı olarak siyasal kayırmacılık anlamı taşıdığından; idare-siyaset ilişkilerini de inceleyeceğiz.

Çeşitli ülkelerdeki idare-siyaset ilişkilerinin yanında ABD’ye ayrıca bir önem vereceğiz. Çünkü; ABD, personel yönetiminin tarihsel gelişimi içerisinde, kayırma sisteminin en yoğun biçimde uygulandığı ve bu konuda örnek teşkil eden bir ülke niteliğindedir.

İkinci bölümde, çalışmamızın esas konusu olan, liyakat ilkesine dayanan, liyakat sistemini inceleyeceğiz. Liyakat sisteminin; ilkeleri,unsurları ve işleyişini anlatmaya çalışacağız. Burada da alanında ilk örnek olması nedeniyle ABD Merkezi Personel Dairesi ‘ni ayrıca tanıtmaya çalışacağız.
 

(7) TUTUM, Cahit: Personel Yönetimi, TODAİE Yayını, Ankara, 1979, s.32; Acar ÖRNEK. Kamu Yönetimi, İstanbul, 1994, s.222-223
(8) ADALI, Sacit: Personel Yönetimi, Türk Sevk ve İdare Derneği, İstanbul , 1977, s.13

Üçüncü ve son bölümde ise liyakat ilkesinin Türk Personel Sistemindeki yerini saptamaya çalışacağız. Buradaki saptama çalışması, kamu personel sistemimizi belirleyen Anayasalar ve yasalarla sınırlı tutulacaktır.

Birinci ve ikinci bölümün sonunda; o bölümde işlenen konuların ayrıca bir değerlendirmesine yer verilecektir. Üçüncü bölümde ise; incelenen her konunun değerlendirmesi, kendi içerisinde yapılacağından, bölüm sonunda, ayrı bir değerlendirme başlığı yer almayacaktır.

Çalışmamıza konu olan personel; işçi olmayan ve KİT’lerde çalışmayan ve yalnızca 657 sayılı DMK’ya tabi olarak çalışan kamu personelidir. Bu nedenle tez konusu 657 sayılı DMK esas alınarak incelenecektir.

DMK’nın da liyakat ilkesi açısından en çok tartışılan; hizmete giriş, hizmetiçi eğitim, ilerleme ve yükselme ile ücret konularına değinilecektir. DMK’nın düzenlediği her konu ayrı bir tez konusu olabilecek nitelikte olduğundan Türk Personel Sisteminde liyakat ilkesi, saydığımız konularla sınırlı olarak ele alınacaktır.

Personel yönetimi, çok geniş kapsamlı bir disiplindir. Liyakat ilkesi de personel yönetiminin hemen hemen tüm konularıyla ilgilidir. Takdir edilir ki, konunun tüm yönlerini kapsayan bir çalışmayı, bir tezin hacmine sığdırabilmek de imkan dışıdır.

Bu nedenle, çalışmamıza sınırlıkları ve zorluklarıyla birlikte yaklaşmak yerinde olacaktır. Daha da geliştirilmesi halinde farklı boyutlara ışık tutacak bu incelememizle; personel sistemimize küçük de olsa bir katkı sağlayabilirsek kendimizi mutlu sayacağız.

BİRİNCİ BÖLÜM

KAYIRMA SİSTEMİ VE İDARE - SİYASET İLİŞKİLERİ

A-Kayırma Sistemi
A.1- Tanımı ve Kapsamı
Yeterlik (liyakat) ilkesinin karşıtı olan “Spoils System”dilimizde;“  Yağma Sistemi”, “Kayırma Sistemi” ve “Ganimet Sistemi” olarak ifade edilmektedir. (1) Ancak, bu kavramların batı dillerinde kullanılan “ Patronage”, “Favoritism”, “Nepotism”, in karşılığı olarak kullanılması, bunların eş anlamlı oldukları yanılgısına yol açmaktadır. Bu kavramların kesiştiği ortak nokta “Liyakat Sistemi” ile bağdaşmamalarıdır. Bunun dışında ifade ettikleri anlamlar farklıdır. Kayırma sisteminin anlaşılabilmesi için bu kavramların ayrı ayrı açıklanması  yararlı olacaktır. (2)

“Patronage” kavramı, kayırmacılık anlamına gelir. Bununla ifade edilen kayırıcılık, yalnızca siyasal kayırmacılık değildir. Hemşehrilik, bir kulübe dahil olmak, aynı okuldan mezun olmak gibi nedenlerle yapılan kayırmayı da kapsar. “Favoritism” ise kişisel himaye, taraf tutma ve adam kayırma anlamlarına gelmektedir. Bu iki kavram birbirine oldukça yakın anlamlar içermektedir. (3)

“Nepotism” kavramı, diğerlerinden farklı olarak, akrabalarını koruma ve onlara her alanda öncelik tanıma anlamına gelmektedir. Başlangıçta Papa'nın yaptığı akraba kayırmaları için kullanılmış; daha sonra, benzer kayırmalar nepotism olarak adlandırılmaya başlanmıştır.(4)

(1)GÜRAN, Sait : Memur Hukukunda Kayırma ve Liyakat Sistemleri, İÜHF Yayınları, İstanbul, 1980,  s.85
(2) TORTOP Nuri: Kamu Personel Yönetimi, Ankara, 1987, s.49
(3)  AYKAÇ, Burhan: Personel Yönetiminde Yeterlik ilkesi, AİD, S.4, Aralık 1990, s.100
(4) TUTUM, Cahit: İdarenin Siyasileşmesi  (V. Merikoski’nin The  Politicization of Public Administration, Akademia Secientiarum Fennica, Helsinki , 1969, Adlı Kitabının Özeti ), AİD, S. 4 , Aralık 1971 , s.170

Kayırmacılıkla ilgili diğer bir kavram olan machine ise; bir patronun ya da küçük bir liderler grubunun kontrolü altında öyle bir örgüttür ki bu örgüt parti teşkilatını ve kamu görevlilerini kendi iradesine tabi kılmak ve üyelerine kişisel çıkar sağlamak için her çeşit hükümet faaliyetlerini en etkin ve insafsız şekilde istismar eder. Bu örgütler elde ettikleri politik gücü liderlerine ekonomik çıkar sağlamak için kullanırlar. Bu anlamda “machine” apolitik bir müessese olmaktadır. Zira, amacı belli bir politik programın gerçekleştirilmesi ya da belli politik partilerin menfaatlerini gözetmek değildir. Bu örgütler, özellikle, siyasi örgütleri ve kamu makamlarını kendi yararlarına hizmet ettirmek için seçimlerde ve atamalarda etkili olmaya çalışırlar. Tarihte New York’a hakim olan “Tamanny Hall” örgütü buna bir örnektir.(5)

New York Senatörü William L. Marcy, 1831‘de Senatoda yaptığı konuşmada, kayırma sistemini şöyle ifade etmiştir :

“Baylar, New York’un politikacıları hareketlerinin dayandığı ilkeleri açıklama konusunda bazı kimseler kadar müşkül pesent değildirler. Ne yapıyorlarsa onu cesaretle söylüyorlar. Zafer için dövüşürlerken onun meyvelerinden de yararlanacaklarını itiraf ediyorlar. Mağlubiyet halinde ise memuriyetten ayrılmayı düşünüyorlar. Başarı halinde başarının avantajlarına da sahip olmayı bir hak olarak talep ediyorlar. Düşmana ait ganimetin galiplerin olması kuralında bir yanlışlık görmüyorlar. Siyasi savaşta yenilenler görevlerinden çekilmelidir; ganimet savaşı kazananın hakkıdır.” (6)

Yukarıda ifadesini bulan sistem açık bir mevki için daha liyakatli ve daha elverişli olduğu varsayılan bir aday varken parti çıkarları ya da kişisel menfaatler açısından daha yararlı olacağı kabul edilen başka bir adayın üstün tutulup kamu görevine alınması biçiminde tanımlanabilir. (7)

(5) TUTUM : a.g.m., s.171
(6) TUTUM : a.g.m., s.173
(7) TUTUM, Cahit: Yönetimin Sıyasallaşması ve Partizanlık , AİD, S.4, Aralık 1976, s.12

Yağma Sistemi; kamu görevlilerinin tamamının iktidarın değişmesiyle birlikte değiştirilmesi fikrine dayanmaktadır. “Patronage” ve “Favoritism” ise daha sınırlı sayıda personel değişikliği öngörmektedir. Bu nedenle, bu iki kavramı, yağma sisteminden yeterlik sistemine geçişte bir aşama olarak değerlendirmek yanlış olmayacaktır. (8)

Kayırma sistemi, bir sistem olarak, en yaygın ve yoğun biçimiyle ABD’de uygulanmıştır. Diğer ülkelerde benzer uygulamalar görülmüşse de, ABD’deki boyutta bir uygulamaya rastlanmamaktadır. Bu yüzden, konuyu ABD ağırlıklı olarak incelemek daha iyi anlaşılmasını sağlayacaktır.

Kayırma sistemi, memuriyetlerin liyakate göre değil de siyasal partilere yakınlık ve onlara verilen hizmet ölçütüne göre dağıtılmasını öngörür. Bununla ilgili olarak, Başkan Andrew Jackson 1829’da şöyle diyordu: “Memurların gördüğü görevler o kadar açık ve basittir ki zeka sahibi herkes bu işleri görmeye kolaylıkla alışabilir. Memurları uzun süre memuriyette alıkoymakla elde edilecek kazançtan daha fazlasının kaybedileceğine inanıyorum. (9) ” Bu ifadelerle Başkan Jackson, bürokrasinin ayrı bir güç olarak siyasetin karşısına çıkmasının tercih edilen bir şey olmadığını; kamu görevlilerinin iktidar değişimiyle birlikte değiştirilmesinin bunu önleyeceğini savunuyordu. Böylece bürokrasi daima siyasetin denetiminde kalacak, dolayısıyla demokrasiye de hizmet edilmiş olacaktı. (10)

(8) AYKAÇ: a.g.m., s.101
(9)H.A.SİMON, D.W.SMİTHBURG, V.A.THOMPSON (Çev.C.MIHÇIOĞLU): Kamu Yönetimi, AÜSBF Yayını, 1985, s.254
(10) GÜRAN :a.g.e,s.86, Turan NALÇACI: Bürokrasi ve idare Sistemleri, Türkiye’de Personel Rejimine İlişkin Sorunlar, Derleyen : TUTUM, Cahit , Ankara, 1971, s.4
 
 
 
 

A.2- Temel Unsurları
A2. a) Kamu Görevlilerinin İktidarla Birlikte Değişmesi
Kayırma sistemi en ileri şekliyle, kamu görevlilerinin iktidarla birlikte tümüyle değişmesini öngörür.(11) Sistemin bu şekli 1883’te Pendleton Act çıkana kadar ABD’de uygulanmıştır. Buna göre; seçimi kazanıp iktidar olan parti “ganimeti” alır. Yani kamu görevlerine kendi yandaşlarını yerleştirir. Bundan dolayı ganimet sistemi” olarak da adlandırılmıştır.

Kamu görevlilerinin iktidarla birlikte değişmesi siyasal atamalar yoluyla olur. Partiler çok çeşitli amaçlarla siyasal atama yaparlar: Kendi yandaşlarını memnun etmek, parti içi hizipleri ve potansiyel lider adaylarını bertaraf etmek, baskı grupları ile ilişkileri iyi tutmak ve muhalefet partisinin birliğini bozmak gibi hedeflere ulaşabilmek için siyasi atamaları kullanırlar. (12)

ABD’de uygulandığı şekliyle kayırma sistemi, iktidarla birlikte kamu görevlilerinin tamamen değişmesine dayanıyordu. Ancak bu aşırı uygulama zamanla terk  edilerek, yerini kısmi değişime bıraktı. İlk zamanlar bu değişimin oranı çok yüksekken günümüzde oldukça düşürülmüş; siyasi nitelikli atamalar sınırlandırılmıştır.

A2.b) Kamu Personel Sisteminin Siyasallaşması
Siyaset, sürekli olarak kamu yönetimi ile iç içedir. Kamu personelinin görevi, devletin yüksek organları tarafından alınan kararları icra etmektir. Bu durum son derece doğaldır ve sorun yaratmaz. Esas sorun, iktidara gelen partinin kendi yararını ulusal yarara tercih etmesi ve idareyi etkilemesiyle doğar. Bu sorunu siyasi atamalar ve kamu görevlilerinin siyasi eylemleri açısından ele almak yararlı olacaktır.
 

 (11) BALTA, T. Bekir : İdare Hukuku,  C.I,  Ankara, 1972, s. 96-97
 (12) GÜRAN : a.g.e., s.90

Bürokrasi , hava boşluğu içinde, kendi başına var olan bir olgu değildir. Bürokrasinin de bir çevresi vardır. Hiçbir bürokratik kuruluş, bir parçasını oluşturduğu politik ve toplumsal sistemden soyutlanamaz. İdare, modern devlet anlayışının gereği olarak, politika saptanması sürecine katılır. (13) İdarenin siyasallaşması bu noktada ortaya çıkmaz. Ancak partizan politikalar ve siyasi atamalarla kendini gösterir. Bunun  için de iktidar için mücadele eden birden fazla partinin olması gerekir. Tek partili siyasal sistemlerde böyle bir sorun yaşanmaz. Çünkü parti ile devlet örgütünü birbirinden ayırmak olanaksızdır.
B-İdare-Siyaset İlişkisi
B.1- Siyaset - Yönetim İlişkisi
Yönetim bilimlerinde genellikle kabul gören sistem yaklaşımına göre, toplumsal sistem karşılıklı bağımlılığı ve etkileşimi olan, sürekli değişen alt sistemlerden oluşmaktadır. Bir alt sistemde görülen değişmeler, öteki alt sistemleri etkilemekte, dolayısıyla sistemin tümü etkilenmektedir. Alt sistemlerde gözlenen değişmelerin kimileri ötekilerden daha hızlıdır. Hızlı gelişme ve hızlı toplumsal değişme yönetimi etkilemekte, karşılığında yönetimdeki değişmeler sistemin öteki parçalarını etkilemektedir. Karşı görüşler olmasına karşın toplumdaki değişmelerin genellikle siyasal sistem yoluyla yönetim sistemine geçtiği kabul edilmektedir. Örneğin David Easton, sistemin girdilerinin istemler ve destekler biçiminde görüleceğini, bunların sistem tarafından kararlar ve güdülen siyaset (policy) biçiminde çıktı görevini üstleneceğini belirtmektedir.
Easton’ın görüşünden giderek kamu örgütlerinin siyasal bir sistem içinde işlev yaptığını kabul edersek, siyaset-yönetim ayrımının kesin olarak
yapılamayacağını da kabul etmemiz gerekmektedir. Öyleyse, siyaset ve yönetim gerçekte birbirleriyle çok yakın ilişkileri olan iki oluşumdur, birbirleriyle çoğu kez iç içedirler ve birlikte görülürler. (14) İdare ile siyasal güç arasındaki ilişkiler üzerinde bugüne kadar sayısız yorumlar yapılmıştır.

(13) KÖKSAL, Erhan: Politika ve İdare  (Paul H. Appleby’ın Aynı Adlı Kitabının Eleştirisi), AİD, S.1, Haziran 1968, s.87
(14) ARDANIÇ, Bülent, ERGUN, Turgay: Siyasal Nitelikli Yüksek Yönetici Atamaları, AİD,S.2, Haziran 1980, s.4
Bütün bu yorumlar, söz konusu ilişkilerin son derece hassas bir dengenin sonucu olduğunu ve sık sık tehlikeler geçirip ve her seferinde yeniden kurulduğunu göstermektedir. İdare ile siyasal güç arasında en ideal bir dengenin ne olduğu sorununa bugüne kadar kesin bir çözüm yolu bulunamamıştır ve bulunması da imkansızdır. Dinamik ve değişen bir sürece  statik bir çözüm yolu bulunması beklenemez. Pratik olarak üç çözüm yolu söz konusu olabilir:

a)İdare ile siyasal gücü aynı ellerde toplamak, b) İdare ile siyasal güç arasında tam ve kesin bir ayrım yapmak, c) Bu iki çözüm yolu arasında bir denge kurmak.

 Birinci çözüm yolu uzun süre birçok ülkede denenmiştir. İlk bakışta bir hayli cazip gibi gözükür. Çünkü bu yol halkın idare hakkındaki düşüncelerine de uygun düşmektedir. Halk idareyi iktidarın günlük tezahürü olarak görür. Her gün gördüğü, temasa geçtiği gerçek, idaredir. Hükümeti, hatta devleti idarenin günlük davranışlarında görmeğe alışmıştır. Siyasal güç onun için biraz da idaredir. O halde bu eğilime uyarak idare ile siyasi kuvveti niçin tek elde toplamayalım? Pratik ve geçerli gibi gözükmesine rağmen bu hal tarzı uygulamada daima felaketli sonuçlar vermiştir. Bunun nedeni ikidir: Önce idare “istikrar” ister. İdarede süreklilik esastır. İdareyi, siyasal güçte her
zaman görülmesi olağan olan çalkantılara maruz bırakmak kamu hizmetlerinin mahiyetine aykırı düşer. Siyasi iktidar periyodik değişmelere tabidir. Bu değişiklikler bütünüyle  idarede de olursa “istikrar” unsuru ortadan kalkar. İkinci neden idarenin “teknik ehliyeti” gerektirmesidir. İşte bu iki neden siyasi güçle idarenin aynı ellerde toplanması düşüncesini kesinlikle mahkum etmiştir.

İkinci çözüm tarzı da bir hayli denenmiştir. Bu çözüm yolunun dayandığı gerekçe şudur : Politika, ülke yönetiminde temel tercihlerle uğraşır, büyük meselelere bulunacak çözüm yollarını tespit eder.(15) İdare ise,
(15)TUTUM, Cahit: Türk İdaresinde Politik Nitelikte Yüksek Yöneticilik Mevkileri İhdas Edilmeli midir?,AİD, S.3-4,Aralık, 1968, s.171

mahiyeti itibariyle tekniktir. Gayri siyasi planda çalışır.  İdare ile politika arasında kesin bir çizgi çizmek mümkün ve zorunludur. Bu çözüm şekli de iyi sonuçlar vermemiştir. Çünkü dayandığı gerekçe iki yönden hatalıdır. Bir defa idare sadece bir “teknikten” ibaret değildir. İdarenin politik yönü de mevcuttur. Özellikle yukarı kademelere çıkıldıkça idare ile siyasi meseleler birbirine karışır. Örneğin hükümetin vergi politikasının formüle edilmesinde önemli rolü bulunan gelirler genel müdürlüğü mevkiinin ne derece teknik ne derece politik nitelik taşıdığı tartışma konusu yapılabilir. İkincisi, memuru büyük siyasi değişiklikler içinde korumak mümkün olsa bile o her şeye rağmen hiç olmazsa fikri bakımından doğrudan doğruya hizmet etmiş olduğu önceki siyasi otoriteye bağlı kalmakta devam edebilir. Bu durum idare ile siyasi güç arasında bir bağlantının ya da bir yakınlaşmanın mevcudiyetini göstermektedir. Bu nedenle aralarından kesin bir çizgi çizmek mümkün değildir.

 Üçüncü çözüm şekline gelince, bu yol ilk iki çözüm şekli arasında bir denge sağlama yoludur. Başka bir deyimle yüksek yöneticinin bir yandan siyasi otoriteye karşı sadakat ve itaatle bağlı olması öte yandan siyasi kuvvetin keyfi hareketlerine karşı teminat altında bulunması sağlanacaktır.
Bu denge nasıl kurulacaktır  ? Söz konusu denge her ülkenin gerçekleri ile yakından ilgilidir. Bu itibarla her yerde geçerli bir formülden söz etmeye imkan yoktur.(16)
 

B.2- İdarenin Çevresi
Bürokrasi, yalnız başına var olan bir olgu değildir. Politik, ekonomik ve toplumsal sistemler içinde yer alır. Bunlar içinde bürokrasiyi en çok etkileme gücüne sahip olanı politik sitemdir. Bürokrasinin de bir çevresi vardır ve çevresi ile sürekli etkileşim halindedir. Bu nedenle bürokrasiyi, bir parçasını oluşturduğu politik ve toplumsal sistemden soyutlayamayız.
(16) GÜVEN, H. Sami:İdare Siyaset İlişkileri ve  Personel Yönetimi Açısından Önemi,  AİD,S.1, Mart 1976, s.54
 Bürokrasi çeşitli kaynaklardan gelen güçlerin baskısı altındadır. Politik liderler, kendi ünlerini artırmak, durumlarını güçlendirmek için bürokrasiyi kullanmak isterler ve ister yansız, ister partizan olsun kendilerine çokça saygılı, edilgen bir memur kitlesi arzu ederler. Ana toplumsal sınıflar, çeşitli ilişkilerle bürokrasiden kendi yararlarına bir şeyler koparmaya çalışırlar; özel çıkarları olan baskı grupları, bütünlüklerini korumak için bürokrasiden azami destek sağlamaya çalışırlar. Örgütlenmiş baskı grupları, kamu politikasının saptanmasında bürokrasinin kendilerini de temsil etmelerini isterler. Halk da, herkese açık bir hizmet bürokrasisi arzular.

 Baskı grupları idareyi üç yoldan etkilemeye çalışırlar. Önce bakanlar ve memurlar nezdinde ilişkide bulunmak yoluyla müdahale ederler. İkinci olarak, kendileri ile ilgili karar projeleri hakkında görüşlerini bildirecekleri idari komisyonlara katılabilirler. Üçüncü olarak da, idareyi , kendi görüşlerini onayacak ya da hiç olmazsa buna karşı çıkmayacak bir duruma sokmaya çalışırlar. (17)

 Öte yandan yasama organı da idareyi etkiler. Ancak bu etki doğrudan doğruya değildir. Yasama, idarenin üst mercii olan hükümet üzerinde yaptığı denetim, çıkardığı yasalar ve aldığı kararlarla etkili olur. (18) Hiçbir yönetsel örgüt, yasama organının ve genellikle hükümet başkanının desteği olmadan oluşamaz, ya da varlığını uzunca bir süre sürdüremez. Yasama organı örgüt için gerekli tüzel yetkiyi ve ödenekleri sağlar.

 İdare-siyaset ilişkilerini açık bir şekilde göstermesi bakımından, Dimock ve Dimock’un görüşlerine katılmamak olanaksızdır. Bu yazarın belirttiği gibi, idareyi kuvvetle arzu etsek bile, siyasete karşı arınmış bir hale getiremeyiz. Devletin her eylemi siyasidir. Çünkü siyasal partiler, baskı grupları ve bireyler, devlet hizmetleri alanı ile çevresinde güç sahibi olmak üzere sürekli bir etkileşim içindedirler. Hiçbir idareci bu etkileşim alanının
(17) GOURNAY,Bernard: Yönetim Bilimine Giriş, (Çev.İ.KUNTBAY), TODAİE,Ankara,1971,s.278
(18) GÖZÜBÜYÜK,Şeref: Türkiye’nin İdari Yapısı, TOADİE,Ankara,1972, s.6
dışında  oturup, ortadaki çekişmeye seyirci kalamaz. (19) Öte yandan, idari kuruluşlar kendi programlarına karşı destek sağlamak için baskı gruplarına karşı duyarlı olmalıdırlar.

Öte yandan, idarenin de, siyaseti etkileme olanakları vardır. Üst kademe yöneticileri, çeşitli konularda uzman olmaları ve teknik bilgileri taşımaları nedeniyle politik amirlerini ciddi bir biçimde etkileyebilirler. Bu etki, özellikle bakanların belli konularda bilgi ve deneyim sahibi olmadığı, ya da bu konulara ayıracak zamanları bulunmadığı ve yüksek yöneticilerden yardım görmedikleri takdirde, politika saptayamayacakları durumlarda oldukça şiddetli olabilir.

Gerçekten, bugün bürokrasilerin bir araç durumundan ya da, yardımcı rolünden saparak, politik sistemin içinde temel güç odakları durumuna geçmeleri kuşkusu, birçok yazarların üzerinde ısrarla durdukları bir konu haline gelmiştir. Yani ”frenlenemeyen “, ”aşırı güçlenen” bürokrasiler sorunu ortaya çıkmıştır.

İdare-siyaset ilişkileri tartışmasında bu konu büyük bir önem taşımaktadır. Sözü edilen olgu, bu ilişkilerde bir uyumsuzluğun ve dengesizliğin somut görünümüdür.

Frenlenemeyen bürokrasiler, kendi kendini yönetme eğilimli, kendi kurallarını kendisi koyan, başkalarını kendi işlerine karıştırmayan ve kendi dışındaki güçlere her an karşı koymaya hazır olan bürokrasilerdir. Bunlar kendi geleneklerine, değer yargılarına ve görüş açılarına uygun olmayan hükümet kararlarına karşı duyarsız ve isteksiz davranırlar. (20)

Bu tür bürokratik yapıların denetlenmesi ve oluşumunun önlemesi, daima, siyasetin ve siyasetçinin lehinedir.
(19) DİMOCK and DİMOCK: Amme İdaresi, (Çev. N.ABADAN ve Diğerleri), TODAİE, Ankara, 1954,  s.39
(20) GÜVEN :a.g.m., s.55
B.3- Siyasi Atamalar
Parti politikasını öne çıkaran atamalardır. Başka bir deyişle; dış bir gözlemci tarafından belirli bir mevki için daha liyakatli ve uygun kabul edilen bir aday yerine, partinin çıkarlarına hizmet eden ya da edeceği düşünülen adayın tercih edilmesidir.

Bir atamanın politik olabilmesi için : Atama politik atamalar blokuna girerse, post politik nedenlerle ihdas edilmişse, eleme kriterleri değiştirilmişse, özel bir işlem yapılmışsa, eleme kriterleri itiraz edebilir bir yorum konusu olmuşsa, sadece politik bakımdan kabul edilebilir adaylar tercih edilmişse, politiktir diyebiliriz. (21)

Siyasi atamaların nedenlerini şu şekilde sıralayabiliriz.
a)Parti üyesini veya sempatizanını ödüllendirmek,

b)Resmi mesaisi içinde ve dışında partiye hizmet eden kamu görevlisine, görevsiz bir memuriyet (sinecure) sağlamak,

c)Parti aracılığıyla bir makama getirilen kamu görevlisinin minnet
borcundan istifade etmek,

d)Parti içindeki rakipleri ya da muhalifleri bertaraf etmek için onlara cazip makamlar vermek,

e)Partiye gizli ya da açık destek veren baskı ve sermaye gruplarıyla ilişkileri sürdürebilmek için, onlara yakın kişilere makam vermek gibi nedenlerle yapılmaktadır.(22)

(21) STAHLBERG,Krister: Kamu Yönetiminin Politizasyonu,(Çev.Dündar GÜLTEKİN), TİD, S.384, Eylül 1989, s.207
(22) TUTUM  : İdarenin Siyasileşmesi, s.171
 

B.4- Çeşitli Ülkelerde Siyasi Atamalar

B.4.a) ABD

Kayırma sistemini açıklarken ABD’deki uygulamaya değinmiştik. Kısaca hatırlayacak olursak, ABD’de, 1883 Pendleton Yasasından önce atamalar, tamamen siyasi idi. İktidarın değişmesiyle birlikte tüm kamu görevlileri değişiyor, kamu görevleri bir ganimet addediliyordu. 1831’de Senatör William Marcy: “Düşmana ait ganimetin galibin olmasında” bir yanlışlık görmüyordu. (23)

Spoils sisteminin yarar ve sakıncalarına bakacak olursak; sakıncalarının ağır bastığını görürüz. Sürekli değişen kamu görevlileriyle, kariyer ve yönetimde istikrar sağlanamaz. Bu şekilde işleyen bir idare mekanizmasının da; sürekli değişen ve gelişen toplumsal gereksinimleri karşılayacak kamu hizmetlerini yerine getirmesi mümkün değildir. Çünkü kamu hizmetleri giderek karmaşıklaşmakta, her biri ayrı birer  uzmanlık alanı oluşturmaktadır. (24)

 ABD'de spoils sistemi bir çok suistimal ve yolsuzluklara yol açmış, hatta siyasi katil olaylarına sebep olmuştur. Başkan Garfield ve Şikago Belediye   Başkanı Harris bu sistemin kurbanı olmuşlardır. (25)

 Spoils sisteminin yararlarından söz edenler; bu sistemin idarenin kontrolünü tamamen siyasetin eline vererek; bürokrasinin, halktan kopuk, ayrı bir güç odağı olmasını önlediğini ileri sürerler. (26) Ganimet sistemi, hükümetin eline öyle bir idare cihazı teslim etmektedir ki bu cihazın bütün parçaları iktidarın politikalarını gerçekleştirmesine katılmaktadır. Böyle

(23) GÜRAN: a.g.e.,s.86
(24) TUTUM,Cahit: Personel Yönetimi , TODAİE, Ankara 1979, 2.Baskı.,  s.13
(25) AYKAÇ :a.g.m.,s.101
(26) GÜRAN :a.g.e.,s.86-87
olmakla birlikte, bu durumdaki bir hükümetin de başarı şansı düşüktür. Artık kamu hizmetleri her önüne gelenin yapacağı iş değildir; karmaşık bir o kadar da uzmanlık ve mesleki tecrübe isteyen kamu görevlileri gerektirmektedir.

 Pendleton Yasası ile 1883'te başlatılan reform hareketine dek bu ülkede kamu görevlerine girmede “yağma” sistemi diye adlandırılan bir sistem geçerli olmuştur. Yağma sistemi, iktidara gelen siyasal partinin kendi memurlarını da getirmesi sistemidir. Bu anlayışa göre; devlet görevi o kadar açık ve basittir ki sağduyu sahibi her insan bu görevi yapabilir. Yağma sisteminin uygulanmasında çeşitli güçlüklerle karşılaşılmaktadır. Özetle, yönetimde verimin düşmesi, görev isteyen parti yandaşlarına yetecek kadar boş kadro bulmaktaki güçlük, büyük boyutlara varan yolsuzluklar sistemin uygulamada karşılaştığı belli başlı güçlükler olmuştur.

 Yağma sisteminde doğan yoğun tepkilerin sonucu olarak çıkarılan  Pendleton Yasası, Merkezi Personel Komisyonu’nu (Civil Service Commission) kurarak, kamu hizmetine girişte, İngiliz sistemine koşut olan, yarışma yöntemini getirmiştir. Yasanın ve bundan sonraki bir dizi reform çalışmalarının getirdiği liyakat sistemi günümüze kadar güçlenerek sürmüştür. Bugünkü sistemde federal Devletin iki tür kamu görevlisi vardır: Sürekli görevliler, istisnai görevliler. Üç milyona yakalaşan birinci gruba girenler, tüm kamu görevlilerinin % 90’ını oluştururlar, işe girişlerinden başlayarak tüm özlük işleri Merkezi Personel Komisyonu’nca yürütülür. Sınırlı ya da tam memur statüsüne sahip olan bu kişilerin atanmaları, görevde kalmaları ve yükseltilmelerinde siyasal etkenler ve kayırmalar rol oynamamaktadır. Siyaset saptanmasında yardımcı olan ve genelde güven pozisyonlarından oluşan ikinci grup, siyasal tercihli atamalara konu olmaktadır.

Bütün bunlara karşın, ABD sistemi politik pozisyonlarla kariyer   pozisyonları arasındaki ayrımı açık seçik ortaya koyamamıştır. (27)
(27) ARDANIÇ,ERGUN : a.g.m.,s.5
Senatonun tasvibi ile Başkanın yaptığı atamaların büyük çoğunluğu askeri görevlerle ilgilidir. Bunlara senatörler fazla ilgi göstermez. Senatörler, bu tip atamaların ancak %1’ine tekabül eden federal ve federe düzeydeki yüksek yönetici atamalarına titizlik gösterirler.

Senatörün “Courtesy Instutition” veya "mutual courtesy” olarak adlandırılan “karşılıklı nezaket kurumu” geleneği vardır. Buna göre, herhangi bir senatör, yukarıda geçen atamalardan birini “açıkça uygun bulmadığını” söyleyerek hükümsüz kılabilir. Bu tutuma diğer senatörler de karşılıklı nezaket geleneği çerçevesinde muvafakat verirler. Senatör bunu yaparken herhangi bir gerekçe bulmak zorunda değildir. (28)

B.4.b) İngiltere
 İngiltere’nin ABD den farkı öteden beri İngiltere’de iktidar değişiminde memurların değişmemesidir. Patronaj sadece yeni ihdas edilen mevkiler ya da boşalan mevkiler için işlemiştir. Diğer bir fark da İngiltere’de terfi mekanizmasının genellikle az veya çok otomatik olarak istemiş olmasıdır. Sonuncu fark da İngiliz sisteminde memurun işgal ettiği memuriyet pozisyonunun bir bakıma “onun bir mülkü” (regarded as a mans property) olarak kabul edilmiş olması idi. Bu nedenle de yaşadığı müddetçe bu haktan  mahrum edilemezdi ve öldüklerin de yerlerini oğulları alırdı. (29)

 On dokuzuncu yüzyılın ortalarına kadar İngiltere'de hizmete girişte kayırma, kamu yönetiminin temel özelliği olmuştur. Atamalar, parti bağlılığı, akrabalık, arkadaşlık ya da satın alma temeline dayandırılmıştır. Sistemde “kayırma” kurumsallaştığı için kamuoyunda büyük tepki görmemiştir. (30)
 

 (28) TUTUM, : İdarenin Siyasileşmesi, s.173
(29) TUTUM,: a.g.m., s.173
(30) TUTUM: a.g.e., s.6
 

Ancak sistem kamu yönetiminde verimliliği ve etkililiği  olumsuz yönde etkilediği için Trevelyan'ın öncülüğünü yaptığı reform hareketleri başlatılmıştır.

 Trevelyan-Northcote Raporu, 1854’te yayınlanmasına karşın, günümüzde uygulanan İngiliz personel sisteminin temelini oluşturmaktadır. Raporun önerileri arasında işe almada yarışma sınavı , yapılan işin niteliğine göre personelin sınıflara ayrılması, işe almada ve yükselmelerde kurumlar arasında birörneklik sağlanması ve liyakat sisteminin getirilmesi yer almaktadır.

 Bugünkü İngiliz sistemi liyakat ilkelerine dayanmaktadır. Gerekli nitelikleri taşıyan her İngiliz yurttaşının hizmete girme hakkı vardır. (31) Sistem, siyasal nitelikli olan ve olmayan kadro ayrımını  kesin bir biçimde yapmıştır. Siyasal nitelikli kadroların sayısı 100’ü geçmemektedir. Bu kadroların bir kısmı milletvekillerince doldurulmaktadır. Bu kadroları işgal edenlere ayrıca ücret ödenmez, atamaları başbakanca yapılır. (32)

 A.4.c)Fransa
1848 Anayasa değişikliğine kadar, Fransa’da kayırma sistemi yürürlükteydi. Bugünkü Fransız yönetim anlayışı 19. Yüzyılın sonlarından başlayarak, 1945-46 reformlarıyla son biçimini almıştır.

Fransa’da KİT’ler dışındaki tüm memurlar tek bir yasa altında toplanmıştır. 1945 yılında kurulmuş olan Ulusal Yönetim Okulu (ENA) yüksek kademe yöneticisi olabilmek için, bitirilmesi zorunlu olan bir okuldur. Eğitim süresi 2.5 yıl olan programa zorlu  bir yarışma sınavı sonucunda iki tip
 (31) AMANVERMEZ, Yalçın : İngiltere’de Kamu Personel Rejimi, Maliye Bakanlığı Tetkik Kurulu Yayını, No :232, Ankara, 1981, s.11
 (32) ARDANIÇ, ERGUN: a.g.m., s.5-6
 
 

öğrenci alınmaktadır. a) Yüksek öğrenim görmüş, 30 yaşından küçük kişiler, b) Yüksek öğrenim görmüş, en az 5 yıl çalışmış devlet memurları. Programı bitirenlerin devlet hesabına 10 yıl çalışma zorunlulukları vardır. Okul siyasal bakımdan yansızdır. Giriş sınavı, siyasal ve kişisel kayırmalara ve etkilere yer vermeyen bir özelliğe sahiptir. Bu durum, Fransa’da yönetim üzerindeki siyasal etkilerin en aza indirilmesi sonucunu doğurmaktadır. Kaldı ki, Fransız geleneği kamu yöneticilerinin hiçbir koşul altında parti oyuncağı olmalarına olanak sağlamamaktadır. Eğer bir kamu görevlisi partizan tutum ve davranış içerisine girerse, yerini koruma ve yükseltme şansı kalmamaktadır. Ancak müsteşarlık gibi mevkiler politik mevkiler sayılmakta, iktidardaki parti görüşünde olan kişiler atanmaktadır. Bu kişilerin seçimi genelde devlet memurları arasından  yapılmaktadır. (33)

Bu özellik ve ENA yağma sisteminin Fransa’ya girmemesinde en önemli nedendir.

 Yükselmelerde memur sendika ve derneklerinin baskılarını ve siyasal kayırmalarını önlemek amacıyla bir takım kurallar geliştirilmiştir. Yönetim, yönetimin ve personelin eşit sayıda temsilcilerinden oluşan bir kurulun önerisine uyarak, tüm uygun adayları, gösterdikleri liyakate göre bir liste halinde belirler. Yükselmeler genelde bu listeye uyularak yürütülür. Valilik, müsteşarlık gibi görevlere yükselmelerde bu kurala uyulmamaktadır.

Devlet memurlarının özlük işleri ile ilgili sorunlarını çözmek için, yönetimin ve memurların eşit sayıda temsilcilerinden oluşan komiteler kullanılmaktadır. Komitelerin aldığı kararlar, yönetim açısından bağlayıcı olmamakla birlikte çoğu kez uyulmaktadır.

(33) GAZİER, François: Kamu Yönetimi Enstitüsü ya da Okullarının Yapısı ve Görevleri, AİD,Aralık 1977,s.3-9
 
 

A.4.d) Avusturya
Siyasal atamalar literatürüne, kendine özgü bir sistem armağan etmiştir: Proporz System. Bu sistem koalisyon hükümetleri ile yönetilen, çok partili demokratik ülkelere örnek olmuş ve uygulanmıştır.

Proporz Sistemi, boş kadroların, koalisyon ortakları arasında nispi güçlerine göre dağıtılmasıdır. Sistem, şüphesiz, bütün mevkilerin partililer tarafından doldurulacağı anlamına gelmemektedir. Bu yolla sadece taraflardan birini idarede diğerinden daha güçlü duruma getirecek atamaların önlenmesi mümkündür. 1945-1966 arası koalisyon hükümetlerinde; bakan bir partiden, state secretary (müsteşar) ise diğer partiden oluyor, ancak bu aşağı kademelere kadar uzanmıyordu. Örneğin Viyana’da orta okul öğretmenleri kadrosu (% 50) oranında iki parti arasında dağıtılmıştı. (34)

A.4.e) Türkiye
Cumhuriyetin kuruluş yıllarından başlayarak, 1950 yılına dek, Türkiye’deki siyasal yaşama Cumhuriyet Halk Partisi egemen olmuştur. Bu partinin saflarında bürokratlar büyük ölçüde görev almışlar ve CHP adeta bürokrasinin partisi olarak nitelendirilmiştir. Bu yüzden, 1950’lere kadar, Türkiye’de siyasal iktidarın ve yönetimin aynı ellerde toplandığı savında bulunmak kanımızca yanlış olmaz.

 Toplumdaki değişmeler ve 1950 siyasal iktidar değişikliğinin getirdiği yeni denge içinde bürokrasi, siyasal iktidar içindeki yerini yitirmiş ve siyasal iktidarların bir aracı durumuna gelmiştir.

 Bugünkü Türk personel sisteminde yukarıda incelediğimiz ülkelerde yapıldığı biçimde hangi yüksek kademelerin siyasal nitelikli olduğu yasal olarak saptanmamıştır. Ancak uygulamada siyasal nitelik taşıyan atamaların yapılabileceği kimi yüksek kademe mevkileri bulunmaktadır. Bu uygulama

(34) TUTUM : İdarenin Siyasileşmesi, s. 175
partizanlık haline dönüşmemiş ve yalnız yüksek kademe yönetim mevkilerini içerecek biçimde, dar sınırlar içinde tutulmuş olsaydı belli  ölçüde alışkanlık yaratabilir ve zamanla kabul görebilirdi. Ancak, son yıllarda bu tür uygulamanın tüm yönetim basamaklarına ve kimi kez yardımcı görevlerde çalışanlara dek uzandığını görüyoruz. (35)

 Uygulamada politik nitelikte atamaların yapıldığı bir gerçektir. Ancak soruna temelden yaklaşmak ve ülkemizde siyasal nitelikte yüksek kademe yöneticilik mevkileri ihdasının mümkün olup olmadığına bakmak yararlı olacaktır. Bazı yüksek kademe yöneticilik mevkilerinin (müsteşarlık, genel müdürlük, valilik, elçilik v.b.) tam kariyer mevkileri olmadıkları, politik nitelik taşıdıkları, bugüne kadar yapılan uygulamalardan anlaşılabilir.(36)
 Söz konusu mevkilere kariyer dışından atama yapmak yasal olarak mümkündür. Diğer yandan bu mevkileri tam politik olarak nitelemeğe de imkan yoktur. İdarenin, bu mevkiler üzerindeki tasarruf yetkisi yargısal denetime tabidir. Bu durum, bazen üst düzey yöneticilerle siyasal otorite arasında çatışmalara yol açmaktadır. Sorunun çözümü için; doğru anlaşılması, lehindeki  ve aleyhindeki görüşlerin değerlendirilmesi yararlı olacaktır.
 Önce olumsuz görüşleri özetleyelim:
 a)Bugünkü Anayasa düzeni içerisinde bu sorunun yeri yoktur. Çünkü örnek olarak gösterilen müsteşarlık, genel müdürlük, daire başkanlığı, valilik, elçilik gibi kamu görevleri, aslında Anayasanın 128. maddesinde sözü edilen asli ve sürekli görevlerdendir. Bu görevler bir kariyer teşkil eden teminatlı memurlar eliyle görülmek gerekir. Tersini düşünmek ve kabul etmek Türk idaresini siyasileştirmeye götürür ki böyle bir durum “idarenin tarafsızlığı ve kararlılığı” ilkesiyle bağdaşmaz. Bu nedenle “Türk idaresinde politik nitelikte yüksek kademe yöneticilik mevkileri ihdas edilmeli midir?” sorusu değil,”…edilebilir mi? sorusu dahi akla gelmemelidir.
(35) ARDANIÇ,ERGUN: a.g.m., s. 8
(36) TUTUM, Cahit. :Türk Personel Sisteminin Sorunlarına Genel Bir Yaklaşım, AİD, S.3,Eylül 1980, s.103; TUTUM Kamu Personeli Sorunu, I. Ulusal İdare Hukuku Kongresi, II.Kitap: Kamu Yönetimi, Danıştay Yayını, Ankara, 1990, .573
b)Ülkemizin gerçekleri yüksek yöneticilerin “meslekte yoğrulmuş” “kariyer mensubu kimseler” olmasını zorunlu kılmaktadır. Türkiye’de yönetici, güç yetişmektedir. Yönetici potansiyelimiz sınırlıdır. Bu kimselerin politik düşüncelerle  sık sık değiştirilmesi, gelişme döneminde bulunan ülkemiz için büyük zararlar getirir. Bu görevlerde “devamlılık” ve “huzur” şarttır. Öte yandan demokrasi tecrübemizin çok kısa oluşu  dolayısıyla siyasi partiler, yüksek yöneticileri  objektif bir gözle değerlendirme ve isabetle seçme yeteneklerini gereği gibi geliştirememişlerdir. Bu nedenle bu mevkileri siyasi tasarruf konusu yapmak hatalı olur. Kaldı ki kamuoyu üst kademe yöneticilerinin politik nitelik taşımasını arzu etmemektedir. Nitekim bütün partiler seçim dönemlerinde yüksek yöneticilerin tarafsızlığı ilkesini gerçekleştireceklerini ileri sürmekte ve seçmenlere söz vermektedirler. Yüksek yöneticileri tarafsız teknisyenler olarak kabul eden ülkelerin başarılı örnekler vermesi de bu görüşü doğrulamaktadır.

c)Yüksek kademe yöneticilik mevkilerine politik nitelik verilmesi Türkiye’nin geçirmiş olduğu tecrübelere uygun düşmez. Bir defa iktidar partileri  bugüne kadar süren uygulamaya göre kendi görüşlerinde olmayan yöneticileri işten uzaklaştırmakta önemli bir güçlükle karşılaşmamışlardır. Hal böyle iken bu durumu “ müesseseleştirmek”  ve meşru hale getirmek büyük hata olur. Böyle bir formül, partilerin idare üzerindeki politik hakimiyetlerini kuvvetlendirmekten başka bir işe yaramaz. Kaldı ki iktidara gelen partilerin en önemli siyasal belge olan plan ve yıllık programlarda değişiklik yaptıkları görülmemiştir. Aynı plan ve programı uygulamak üzere iktidara gelen partilerin ilk iş olarak; görevleri bu plan ve programları uygulamak olan görevlileri değiştirmelerinin siyasal görüş ve felsefe ile ifade edilecek bir yönü elbette ki yoktur. Salt “kendi adamı” ı getirebilsin diye de siyasi yöneticilik mevkilerinin ihdasına gerek yoktur.
 
 
 

d)Yüksek yöneticilik mevkilerinin bir kısmının politik nitelikte olduğu kabul edilse bile bu yargı hiçbir zaman atamada ve değiştirmede siyasi takdir hakkının sınırsızlığı anlamına gelmez ve gelmemelidir. Üst kademe yöneticilik mevkileri üzerinde siyasi takdir hakkını objektif ölçülerle sınırlamak çok daha yerinde olur. (37)

Bu konudaki olumlu görüşler:

a)Bizde mevcut siyası partilerin hizmete yöneliş metotları farklıdır. Bu metotları benimsemeyen kimselerin iş başından uzaklaştırılması normaldir.
Bir hizmetten alınacak randıman o işi benimsemeye ve o işe gönül vermeye bağlıdır. Mevcut politikayı benimseyemeyen  ya da ayak uyduramayan bir üst yöneticinin yerini başkasına bırakması modern yönetim ilkelerinin bir icabıdır. Resmi ve yarı resmi Devlet teşekküllerinin kilit noktalarını işgal edecek kimselerin iktidar partisinin beyannamesinde tespit edilen ana politikayı benimsemiş olmaları ve Meclislerin tasdikinden geçmiş bulunan hükümet programının gösterdiği doğrultuda çalışmaları gerekir. Aksi takdirde iktidar partisinden kendisini iktidara getiren taahhütlerini gerçekleştirme imkanı esirgenmiş olur. Tarafsız olması gereken  yöneticinin mevzuata uyarak kendisine verilen görevi gereği gibi yerine getireceği ve bu nedenle ayrıca bir tedbir alınmasına lüzum olmadığı görüşü ileri sürülebilir.

b) Söz konusu yüksek yöneticilik mevkilerine dokunmayarak bu mevkiler yanında “siyasi müsteşarlık” mevkileri ihdas edilebilir. Bu tip mevkilere atanacak kimseler, partililer, senatörler ve milletvekillerinin Bakanla olan temaslarını idare etmek, bakanlıkla ilgili kanun tasarılarının ilgili kurul ve komisyonlarda takibini yapmak v.b. görevleri yerine getirebilirler. Ancak bu kimselerin tayin, nakil v.b. işlemlerde yetkileri olmamaları gerekir. Bu uygulama iyi siyasi alışkanlıkların yerleşmesi yönünden faydalı olabilir.

(37) TUTUM  : Türk İdaresinde.....,  a.g.m., s.170
 

c)Yüksek kademe yöneticilik mevkilerine politik bir nitelik tanınması ister istemez bu mevkilerin iktidar tarafından serbestçe değiştirilmesi imkanını doğuracaktır. Siyasi iktidar bu konudaki yetkilerini kullanırken teorik olarak üç amaç güdebilir:

aa)Düşünce ve davranışları kendi siyasi ideolojisine ve politikasına uymayan yöneticilerin yerine daha uygun kimseleri getirmek,

bb)Kabiliyet, bilgi, başarı yönlerinden yetersiz saydıkları yöneticileri, kendi başarılarını da sağlamak için değiştirmek,

cc)Kendi mensuplarını ya da sempatizanlarını yüksek yönetim mevkilerine getirmek suretiyle mükafatlandırmak.

Bu ihtimallerin ilk ikisi pek az itiraz çeker. Bu durumlarda iktidarın değiştirme yetkisi genellikle kabul edilmektedir. Sonuncu ihtimale gelince, bu şık, ilk bakışta haksız bir davranış gibi gözükmekte ise de bu yolla yönetim mevkilerine getirilenlerin başarısızlığı esas itibariyle iktidarın durumunu da etkileyeceği için iktidar tarafından arzu edilecek bir sonuç olamaz. Şayet başarı sağlarsa durum ilk şıkların çerçevesine girer. Bununla birlikte mesele burada bitmiş olmamaktadır. Sistemin başarı ile yürütülmesi bazı şart ve imkanların sağlanmasına bağlıdır. Buna göre (a) politik nitelikteki yüksek yöneticilik mevkileri açık bir şekilde tanımlanmalı ve sınıflandırılmalı,(b) görevlerinden alınacak yöneticilere bir imkan sağlanmalı, (c) politik etkilerin kariyer basamaklarına sirayet etmesi önlenmelidir.(38)
Olumlu ve olumsuz görüşlerin ışığında bir değerlendirme yapacak olursak ; siyasi nitelikli yüksek yöneticilik mevkileri olabilir. Ancak sınırları kesin olarak  tespit edilmelidir. Böylece kariyer mevkiler ile siyasi mevkiler tam olarak ayrılabilir. Politik etkilerden arındırılmış kariyer mevkilerinin statüsü korunabilir.
(38) TUTUM : a.g.m.,, s.171

B.5-Kamu Personelinin Siyasi Faaliyeti
Memur, aynı zamanda siyasi haklara sahip bir vatandaştır. Kamu görevlisinin bir vatandaş olarak kullanacağı siyasi haklar; memurun mevzuatından kaynaklanan sorumluluk ve yükümlülükleri nedeniyle kimi sınırlamalara tabidir. Burada siyasi hakların kullanımıyla memurun sorumluluklarının bağdaştırılması önem kazanmaktadır.

Vatandaşların siyasi faaliyetlerde bulunma özgürlüğü demokrasinin vazgeçilmez unsurlarındandır. Diğer yandan bir kimsenin memur oluşu, onu normal bir vatandaşa oranla daha fazla kısıtlar. Burada ölçü şu olmalıdır: Memurun üzerine konulan kayıtlamalar haklarını gereksiz derecede kısıtlamamalı ve görevlerini verimli şekilde yerine getirmesine engel olmamalıdır. (39)

Siyasi faaliyetler üzerine konulan sınırlamaları üç gruba ayırmak mümkündür.
a)Genel ve yerel seçimlerde aday olabilme ve partilere üye olabilme,
b)Genel ve yerel seçimlerde oy kullanabilme,
c)Siyasi parti faaliyetlerine; seçme, seçilme, üyelik ve adaylık dışında katılabilme.

Memurlar, diğer vatandaşlar gibi genel ve yerel seçimlerde, hiç bir kısıtlama olmaksızın oy kullanabilirler. Ancak diğer hususlarda kimi sınırlamalar mevcuttur. Bu sınırlamalar ülkeden ülkeye değişiklik göstermektedir. Ülkemizde de durum farklı değildir. Bizde memurlar; siyasi partilere üye olamazlar, siyasi faaliyette bulunamazlar, yansız olmak zorundadırlar. (40) Milletvekilliği ile memurluk bağdaşmaz. Aday olacak kişi istifa etmek zorundadır.

(39) TUTUM :İdarenin Siyasileşmesi,  s.171
(40) CANMAN, Doğan: Çağdaş Personel Yönetimi, TODAİE Yayını, Ankara,1995, s.225-226

B.6- Çeşitli Ülkelerde Memurların Siyasi Faaliyeti
 Memurun bir vatandaş olarak siyasi faaliyette bulunabilmesi ile taşıdığı sorumluluk ve yükümlülüklerin çatışması sonucu sorun ortaya çıkmaktadır. Bu sorunun çeşitli ülkelerdeki çözüm yollarına bakacak olursak:

B.6.a)A.B.D.
 1-Memuriyetle parlamento üyeliği uyuşmaz.

2-Partiye üye olmak, seçim kampanyalarına katılmak, siyasi amaçlar için yardım toplamak, siyasi toplantılarda aktif rol almak (sadece bulunmak yasak değildir), belirli bir partiyi destekleyen beyanlar yayınlamak yasaktır.

3-Buna karşılık oy vermek, aktif katılma anlamına gelmeyecek ölçüde siyasi kanaatlerini açıklamak, siyasi partilere gönüllü olarak yardımlarda bulunmak serbesttir.

B.6.b)İngiltere
 Öğretmenler ve üniversite öğretim üyeleri öteden beri “memur” kavramı dışında bırakılmışlardır. Kilise mensupları ise hiç bir zaman avam kamarası üyesi olamazlar. 1950’den beri;

1-Memurların % 62’si sınırsız bir siyasi serbestlikten yararlanır.

2-% 16’sı milli seviyedeki siyasi faaliyetlerin hiç birisine katılamazlar; ancak özel müsaade ile mahalli (beledi) politikaya katılabilirler.

3-Geri kalan % 22’si ise parlamento seçimleri hariç belli kurallar içinde siyasi faaliyetlere çeşitli şekillerde (hükümet politikası ve milli siyasi konularda fikir beyan etmek vs. gibi) katılabilirler.
 

B.6.c)Fransa
1-Parlamento seçimleri için adaylığını koyarken memur istifa etmek zorundadır.
2-Bir memur kendi bölgesinde seçimle gelen herhangi bir organda üye olarak görev alamaz.
3-Parlamentoya seçilen  memur memuriyetinden belli bir süre için uzaklaşmış olur; memuriyetini kaybetmez. Hatta memuriyet maaşı milletvekili maaşından çok ise onu almaya devam eder.

B.6.d)Almanya
1-Federal Meclise üye seçilen memur memuriyetini kaybeder (sadece emeklilik hakkı baki kalır).

2-Parlamento görevleri sona eren memur başvurmak suretiyle eski memuriyetini talep edebilir.

3-Bu sınırlamalar sadece federal seviye için söz konusudur. Eyalet ve belediye seviyesindeki politik faaliyetler için bu kayıtlar uygulanmaz. Memurlar, bu seviyede seçimle gelen organlara üye olabilirler.

4-Memurlar toplumun bir hizmetkarı olarak ve memuriyet görevleri dolayısıyla mevkiinin gerektirdiği sakınmayı ve dikkati göstermek zorundadırlar. (41)

B.6.e)Türkiye
1-Anayasanın 82. Maddesine göre milletvekilliğiyle memuriyet bağdaşmaz. Ancak, Bakanlar Kurulunca verilecek altı ayı aşmayan geçici bir görevi kabul etmesi, Meclisin kararına bağlıdır.

(41)   TUTUM : a.g.m., s.178-179
 

2-657 sayılı DMK’nın değişik 7. Maddesine göre: “Devlet Memurları siyasi partiye üye olamazlar, herhangi bir siyasi parti, kişi veya zümrenin yararını veya zararını hedef tutan bir davranışta bulunamazlar….” diyerek memurların siyasal faaliyette bulunmalarını yasaklamıştır.

3-Yasalarımıza göre memurlar seçilme haklarını, seçimlerden bir süre önce istifa etmek suretiyle kullanabilirler. Seçme hakları serbesttir.

4-Aday olup da seçilemeyen veya seçilmiş olduğu görev sona eren memurlar, tekrar memuriyete dönebilirler.

B.7- Memurun Yansızlığı
İdare ve siyasetin iç içe geçmiş bir bütün oluşu, kamu görevlisinin, aynı zamanda siyasetle de uğraşmasına yol açmaktadır. Bu nedenle idarenin yansız bir araç olduğunu savunmak oldukça güçtür. (42) Yansızlık (Neutrality) kavramı ise bunun aksi bir varsayıma dayanır: İdare ve siyasetin birbirinden ayrı ve bağımsız süreçler olduğuna. Aşağıda sayacağımız nedenler bize idare-siyaset ayrımının ne kadar gerçekçi olduğunu gösterecektir.
a)Memurlar, politik konuşmaların metnini hazırlar, kimi zaman da politik amirleri için onun adına notlar almak zorunda kalırlar.

b)Politik liderlere yol gösterirler, onları aydınlatırlar.

c)Hükümet kararlarının alınmasına katılırlar.

d)Kanun taslaklarını hazırlarlar, genelgeler çıkarırlar.

e)Yakın ilişkileri gerektiren toplantılarda bütçeyi manipüle ederler.
 

(42) GÖZÜBÜYÜK:a.g.e., s.4
f)Hükümet politikalarını açıklarlar ve hizmet ettiği kümelere bunları empoze  etmeye çalışırlar.

g)Politik amaçların belirlendiği, devletin yüksek tasarlama sürecine katılırlar.

h)Uygulanması düşünülen politikalara karşı tepkilerin ölçülmesi için basına bilgi sızdırırlar.

Tüm bunları dikkate aldığımızda, idarenin yansızlığından söz etmeye olanak kalmamaktadır. Yansızlık kavramı için yeni ölçütlere gereksinim  vardır. İdarenin yansızlığı yerine, idarenin nesnelliği kavramının kullanılması yerinde olacaktır. Bu kavramın ifade ettiği şey: Memurların hizmet yaparken, vatandaşlar arasında siyasi görüşlerinden dolayı ayrım yapmamalarıdır. Bu tanım da yeterli değildir. Nesnellik kavramının, memurun siyasal iktidara karşı tutum ve davranışlarını da kapsaması gerekir. Burada memurun nesnelliği kavramının iki yönü olduğu ortaya çıkmaktadır. Birincisi halka karşı, ikincisi de siyasal iktidara karşıdır. Her ikisi de sağlanırsa memurun yansızlığı ve dolayısıyla nesnelliği kavramları bir anlam ifade edebileceklerdir. (43)

Ayrıca, idare-siyaset ilişkisinde siyaset, politika saptanması (policy formulation) sürecindeki anlamıyla alınırsa, yansızlık kavramı, yol gösterici olamamaktadır. Çünkü, politika saptama sürecine idarenin katılımı, modern devlet anlayışının bir gereğidir. Oysa, bu ilişkide siyaset, partizan politika anlamında ele alınırsa, yansızlık kavramı bir anlam kazanır. Böyle değerlendirecek olursak, devlet memurlarının etkin bir biçimde parti politikalarına katılmaları, partizan tutum ve davranışlar sergilemeleri, onların yansızlıklarını zedeler. Bu açıklamaların ışığında, memurun politikleşmesine, yansızlığını yitirmesine yol açan tutum ve davranışları şöyle sıralayabiliriz:
 

(43) BALTA, T. Bekir: İdare Hukukuna Giriş, TODAİE, Ankara,1970, s.52

a)Politik örgütlere üye olma,

b)Seçimlerde etkin roller alma,

c)Politik örgütlerin toplantılarına katılma,

d)Topluluklara politik nitelikte konuşmalar yapma,

e)İktidarın program ve politikalarına cephe alma,

f)Siyasi yayın ve açıklamalarda bulunma,

g)Hükümetin karar almasına katılırken, iktidarın siyasal görüşünü benimsemediği için yanlış bilgi verme ya da yanlış yönlendirme. (44)

Memurun, nesnel ve yansız olarak, üstlendiği kamu görevini yerine getirmesi isteniyorsa; yukarıda saydığımız politik tutum ve davranışlardan uzak tutulması gerekir. Bunu sağlamak için yasal sınırlamalar yeterli olmaz; bunun yanında uygulama süreci çok daha önem kazanır. Yasalara yansızlığı esas alan hükümler koymakla memurun politikleşmesi önlenemez. Kamu görevleri siyasal yağma ve kişisel himaye anlayışıyla dağıtılıyorsa memurlardan da yansız, nesnel tutum ve davranışlar beklemek hayalcilik olur.

B.8-İdarenin İktidar Değişmelerine Uyumu
İdare-siyaset ilişkileri, ortaya önemli bir sorun çıkarmaktadır. Bu sorun, her iktidar değişmesinde yüksek kariyer yöneticilerinin bu değişikliklere “uyumu” ile ilgilidir.
 

(44) GÜVEN:a.g.m., s.57-58

Demokratik sistemlerde iktidar sürekli olarak el değişmekte ve her yeni iktidar ayrı bir eylem programı ile gelmektedir. Oysa, idare, gördüğü hizmetler gereği sürekli olmak  zorundadır.

Genellikle bürokrasiler alışılanı "status quo”yu sürdürmek eğilimindedirler. Yani, memurlar alıştıklarında direnirler. Yeni hükümet ise, kendisini iktidara getiren programlarını gerçekleştirmek için bürokrasiyi yardımcı olmaya zorlar. İdare-siyaset ilişkisinin yarattığı sorun ortadadır. Asıl olan, memurun her yeni iktidara ve onun programlarına karşı aynı uyum ve istekle hizmet etmesidir. Bu uyumun düzeyini şu değişkenler belirler. Bir kez, iktidarların ne sıklıkla değiştiği önemlidir. İkinci olarak, eski iktidarlara oranla, yenisinin programlarındaki farklılaşmanın derece, kapsam ve sayıları, üçüncü olarak da memurun değerleri, normları ve benimsediği öğreti ile hükümet programı arasındaki benzerlik derecesi önemlidir. Bu konuda son bir etken de yeni iktidarın liderlerinin idareyi sürükleme yetenekleri, yani önderlik nitelikleridir.

İktidar çok sık değişiyor ise eski ve yeni iktidarların eylem programları arasındaki farklılaşma derecesi yüksekse, yeni iktidarın sürükleme gücü düşük ise ve programlar, memurların değer yargıları ile çatışma halinde ise “uyum” oldukça düşük olacaktır. (45)

Memurun siyasal değişiklikleri uyabilirliği aynı zamanda test ve formasyon (yetiştirme) kurslarının amacını da teşkil eder. Hizmete girişten önce yapılacak testler, kendi düşünce ve inançlarını siyasal iktidarın kararlarına feda edemeyecek durumda olanları devlet memurluğuna girmekten  vazgeçirmeye yarayabilirler veya en azından böyle bir davranışın tehlikeli sonuçlarına karşı memurları ikaz, dolayısıyla korumayı sağlayabilirler.

(45) GİLMER,J.H.: Memur ve Siyaset: Yönetime Bağlılık, (Çev. Visalettin PEKİNER) AİD, S.1, Haziran 1968, Ankara s.93

Yetiştirme kursları ise, öncelikle sorunun moral yönüyle; memurların kararların hazırlanışı ve kabulünden sonraki davranışlarıyla ilgilidirler ve gerçek bir “yönetime bağlılık” düşüncesi oluşturmakta yardımcı olurlar. Bu kurslar sayesinde memurların iki taraflı durumları ve düştükleri güç durumlar incelenip düzeltme yolları aranır. Kurslar özellikle siyasal makamlarla beraber çalışan veya çalışacak olan memurlara hitap etmelidir. En etkili olarak da; hizmete girmeden önceki yetiştirme anında, bir terfi veya  bir görev değişikliği sırasında yapılabilir.

Memurların bu iki taraflı durumları görevin niteliğinden olduğu kadar kendi kişisel davranışları yüzünden de ortaya çıkabilir.

Bazı görevler “siyasal yönden tehlikeli”  niteliktedir. Bunlar hükümet politikasıyla sıkı sıkıya ilgili ve memuru ilerde, en azından uzun bir süre, farklı bir politikayı savunamaz duruma getiren görevlerdir. Örneğin elçilerin ve valilerin üstlendiği görevler.

Ayrıca siyasal kararların hazırlanışında ve uygulamanın genel denetiminde bakanların doğrudan işbirliği yaptıkları memurların durumu da böyledir.

Bir de “mesleki yönden tehlikeli”   fonksiyonlar vardır. Bunlar, aslında öyle olmadığı halde, bir memurun kamuoyu önünde hükümet programının teknik veya yönetsel bir veya daha fazla bölümünün yapıcısı veya uygulayıcısı olarak tanınmasına sebep olan görevlerdir. Siyasal değişiklik halinde bu görevdekiler de, farklı siyasal görüşü savunamaz duruma gelirler. Örneğin, Planlama Teşkilatı Başkanlığı gibi. Bazı bakanlıkların genel müdürleri de bu kategoride yer alabilir. Çünkü bunların plan ve programları bakanın imzasını taşısa bile asıl hazırlayıcıları kendileridir. Bu tür görevleri
 

kesinlikle saymak imkansızdır. Örneğin milli eğitim bakanlığında bir eğitim reformu planından sorumlu genel müdür; veya idari reformdan sorumlu genel müdür gibi. (46)

Uzun bir süre, siyasal ve mesleki anlamda hükümet politikaları ile bütünleşen "tehlikeli” görevlerde çalışan memurların, iktidar değişikliği sonucu farklı bir politikayı savunmak durumunda kalmaları bir çelişki gibi görülebilir. Ancak yöneticilerin bu tutum değişikliklerini politika saptanması sürecindeki değişime dayandırırsak çelişki ortadan kalkar. Memurlar, çağdaş devlet anlayışının bir gereği olarak siyasal karar alma sürecine katılırlar. Bu sürece katılım, memurun parti politikasında etken rol almasını, partizan eylemleri gerektirmediğinden sorun yoktur. Burada bir memur bakana bağlılıkla hizmet etmişse bu bakanın siyasi niteliğinden değil, devlet otoritesini temsil ettiğindendir.

B.9- Memur ve Yönetime Bağlılık
Batı dillerinde yer alan "loyalty" kelimesi, sadakat ve bağlılık anlamlarına gelmektedir.(47) Memurun sadakati ise, parlamentonun hazırladığı ve yürütme erkinin uyguladığı kanuna saygıyı ifade eder. Ancak bu deyim, çeşitli devrelerde bu anlamın dışında kullanılmıştır. Örneğin bir krallık soyuna, bir devlet sembolüne, bir hükümet şekline bağlılık gibi. Bu kişisel veya ulusal bağlılık çoğu kez de “sadakat” kavramıyla ifade edilmiş ve bu sadakati yerine getirmeyen memurların çeşitli cezalara da çarptırıldıkları görülmüştür.
Daha pratik yönden şu sorulabilir: Acaba, uygun bulmadıkları hükümet karar ve politikaları karşısında memurların tepkileri neler olabilir? Üç durum ortaya çıkabilir: Bunlara uymak, istifa etmek veya dolambaçlı yollarla uygulamayı baltalamak.

(46)  GİLMER :a.g.m., s. 94
(47)  OVACIK, Mustafa : Hukuk Sözlüğü, Banka ve Ticaret Hukuku Araştırma Enstitüsü Yayınları No:182 Olgaç Matbaası, Ankara, 1986; s.206, Redhouse Sözlüğü (İngilizce-Türkçe) Redhouse Yayınevi, 15. Baskı, Mayıs 1989, İstanbul, s.585
Sonuncu davranış bir kenara bırakılırsa ilk ikisi aslında yönetime bağlılık kavramının gerçek niteliğindeki takdir hatalarıyla ilgilidir. Çünkü genellikle bütün ülkelerde memurlara belirli sınırlar içinde düşünce özgürlüğü sağlanmıştır.   Bu konuda da iki ilke vardır:

a)Yönetime bağlılık, siyasal tarafsızlığı gerektirmez.

b)Aksine, memurun kişisel siyasi düşünceleri hükümete karşı olan bağlılığına asla engel olmamalıdır.

Bu iki ilkeye temel olan fikirlerden biri şudur: Yönetime bağlılık kavramı memurların a priori olarak bir parti programına veya iktidardaki koalisyon partilerin programına tabi olmasını veya siyasal iktidarın ideolojisini, memurun önceden kabullenmiş olmasını gerektirmemektedir.

İkinci temel fikir; memurun siyasi iktidarın tasarılarıyla ilgili olarak bu düşünce özgürlüğü ve tarafsızlığını sığınma yeri yapmamasını ve bu gibi tasarıların hazırlanmasına katılmayı reddetmemesini öngörmektedir.

Yönetime bağlılık, kanuna saygı ve onu yapan, yayınlayan ve yürüten güce bağlılıktır. Memur bu metin ve tasarılara temelden ve gelecekteki sonuçları bakımından karşı da olsa hükümet kararlarının hazırlanışına katılacaktır. Daha sonra da hükümetin etkili ve samimi bir yardımcısı olarak hareket edecektir. Yani: a) Kararı ilgililerine ve halka açıklamak, b) gelecek tenkitlere karşı savunmak, c) doğruluk ve kuvvetle uygulamak, davranışının esasları olacaktır. İşte memurun siyasal durum değişmelerine uyabilmesi bu biçimde hareketine bağlıdır. (48)
 

 (48)  GİLMER :a.g.m., s. 91
 
 

B.10- İdare-Siyaset İlişkisinin Personel Yönetimine Yansımaları
İdare boşlukta kendi başına var olan bir olgu değildir. Siyasal, ekonomik ve toplumsal sistemler içinde bulunan bir gerçekliktir. Bunların içinde idareyi en çok etkileme gücüne sahip olanı siyasal sistemdir. Kamu yönetiminin bir parçası olan personel yönetimini de siyasal sistem, geniş ölçüde etkiler ve biçimlendirir. Bu etkinin kapsam ve derecesi, siyasal sistemin tek ya da çok partili oluşuna göre değişir.

Tek partili sistemde, memurların atanması bütünüyle partinin elindedir, parti, politik ve toplumsal davranışlarını beğenmediği bir elemanın adaylığın reddedebilir. Kamu görevlerine seçilebilmenin ön koşulu  partinin politikasına bağlı olmaktır. Bütün öteki nitelikler ikinci plana atılmıştır. (49)

Tek partili sistemlerde, salt memuriyete giriş değil, aynı zamanda üst kademelere yükselme, disiplin cezaları, işten çıkarılma da, parti kanalı ile yürütülür. Kısaca tek partili rejimde apolitik bir personel sistemi söz konusu değildir.

Çok partili rejimlerin ortak niteliği, bu rejimlere sahip ülkelerde idarenin, iktidar karşısında göreli bir özerkliğe sahip olmasıdır. Bu sistemde memurlar, sade vatandaşlardan ayrılmıştır. Yönetimin yansızlığını korumak için memurla idare arasındaki ilişki, saygınlık kuralları ile düzenlenmiştir. (50)

İdare-siyaset ilişkilerinde, personel yönetimi açısından önemli olan ikinci bir nokta, memurun politik müdahalelerden ve keyfi kararlardan korunması sorunudur. Siyasi iktidar-yönetim ilişkilerinin temelinde “memur güvenliği” yatar. Memur güvenliği memurluk statüsünün özüdür. Memur

(49) GOURNAY:a.g.e., s. 267
(50) TUTUM Cahit : Memurluk Statüsü, AİD,C.5,S.2,s.5

güvenliğinin kapsamı, derecesi ve içeriği bir ülkede yürürlükte olan memurluk rejiminin niteliğini ve dolaylı olarak iktidar-bürokrasi arasındaki ilişki biçimini ortaya koyan bir ölçüttür.

Memura güvenceler tanınırken, bunun bir derecesi bir optimum düzeyi saptanmalıdır. Çeşitli güvencelerle çokça korunmuş bir kariyer sisteminin yaratabileceği sorunlara ve frenlenemeyen bürokrasiler olgusuna kısaca değinmiştik. Bürokrasi için hem halka, hem de iktidarın programlarına karşı duyarlı olma zorunluluğu vardır.(51) Bugünkü memur rejimlerinin eski devirlerin bürokratik idare biçimlerini yavaş yavaş terk ederek halk ile olan ilişkilerinde daha popüler kişiliğe büründükleri yadsınamaz. “memur devleti” fikri yerini “halk devleti” kavramına bırakmış gibidir. (52)

Bir ülkedeki idare-siyaset ilişkilerinin personel yönetimine yansıması ya “patronaj sistemi” ya da “liyakat sistemi” biçiminde olmaktadır. Bu sistemlerin personel yönetimindeki görüntüleri ise “kariyer mevkileri” veya “politik mevkiler” olarak belirmektedir. Personelin işe alınması, terfisi ve işten çıkarılması işlemleri birinde liyakat diğerinde kayırma esasına dayandırılmaktadır.

Politik sistemin personel yönetimini etkileme derecesi her zaman aynı değildir. Bu etkileşiminin derecesine bağlı olarak  da personel yönetiminin niteliği değişir: Ya kariyer sistemine ya da patronaj sistemine kayar. Bu durumu daha iyi anlayabilmek için Blake ve Mauton’un “personel yönetim ölçeği”  (Managerial Grid) ne bakmak gerekir. (53)

(51) TORTOP, Nuri: Halkla İlişkiler, Yargı Yayınları No:18,Mart 1993, s.93
(52) Devlet Personel Rejimi Hakkında Teklifler, D.P.D., Ankara,1963,s.17
(53) GÜVEN: a.g.m., s. 60
 
 

 
Liyakat Sistemi (Düşey Eksen)                                                            Kayırma Sistemi (Yatay Eksen)
 

 Ölçeğin açıklamasına geçmeden önce, bununla ilgili varsayımlarımızı sıralayalım.
a)Değindiğimiz ölçek, sadece bakana yakın olan ve politika saptanmasında rol alan yüksek memurları kapsamaktadır.

b)Ölçekte yer alan uçlar, salt kayırma sistemi ile salt kariyer sistemlerini göstermektedir. Ama bunlara yaklaşan varyasyonlar olabilir. Yani tam bu iki aşırı uçta yer alan personel yönetim sistemleri bulmak çok güçtür. Ama bunlara doğru kayan, yaklaşan personel yönetim sistemlerini görmek tarih boyunca çoğunlukla olanaklı olmuştur.

c)Çözümlemelerimizde, personel yönetiminin salt işe alma aşaması değil, aynı zamanda terfi etme ve işten çıkarılma aşamaları da içerilmektedir.
d)Diğer bir varsayımımız, personel idaresi yönünden idare üzerindeki politik baskıların artmasının yüksek nitelikli memurları, idareden uzaklaştırıcı bir etkide bulunacağıdır.

e)Son bir varsayımımız, “patronaj”ın aşağı yukarı politik atanma ile aynı anlamda olduklarıdır ki, bu da parti politikası motiflerine bağlı olarak “kayırmayı” ifade eder. Politik atanma ile kayırılan kimse yetenekli olabilir, ya da olmayabilir. Biz burada konumuz bakımından bunu dışarıda bırakıyoruz ve salt memurun işe alınış biçimi ile ilgileniyoruz. (54)

Ölçeğimize dönersek, yatay eksen personel sistemi içinde politik kayırıcılık eğilimlerini, düşey eksen de, kariyer sistemi eğilimlerini göstermektedir. Bu iki eksen arasında, idare-siyaset ilişkilerine bağlı olarak, çeşitli varyasyonlar (ayrımlaşmalar) söz konusudur. Bu ölçekte personel yönetimi bağımlı değişken, siyaset ise bağımsız değişkendir.

Ölçekte, 1.9. personel yönetimi, kariyer sisteminin maksimum düzeyde gerçekleştirildiği ve personel yönetiminde, politik yargıların en az rol oynadığı bir durumu, kapalı kariyer sistemini göstermektedir.

9.1. Personel yönetimi ise, 1.9.’un tersine bir durumu, yani, kayırma sisteminin en üst düzeyde gerçekleştiği ve politik rolün en başat etken olduğu yani kariyer sisteminin bulunmadığı, politik atama (patronaj) sistemini belirlemektedir.

1.1. Personel yönetimi ise, her ikisinin de en az düzeyde gerçekleştirildiği ilgisiz ve bilinçsiz bir personel sistemini oluşturmaktadır. Personel sistemi burada belirli bir  kariyer sistemine sahip olmadığı gibi, politik mülahazaların da dışındadır.

(54)  GÜVEN : a.g.m., s. 61
9.9. Personel yönetimi, kariyer ve patronaj sistemlerinin en üst düzeyde olduğu bir durumun görüntüsüdür. Bu duruma genellikle uygulamada çok ender rastlanır. Yetkin bir biçimi içerir, kariyerden gelen en bilgili tecrübeli ve yetenekli elemanlar seçilir ve bunlar arasında parti politikasını en çok benimseyen kimse politik olarak atanır. Yani burada parti kendi adamını atamakta ve atanan kimseler kariyerden gelenlerin en yeteneklileri olmaktadır.

9.9. Yönetim ile 1.1. yönetim arasında yer alan 5.5. yönetim ise “kariyer sistemi” ile “politik atama” sistemleri arasında yer alan ve her ikisini uzlaştıran bir personel yönetim sistemini belirlemektedir. Burada, kariyerden gelen ve o yıl terfi listesinde yer alan isimler arasında bir tanesi politik organ tarafından atanır. 9.9. ile 5.5. yönetim sistemlerinin her ikisinde de memurun kariyerden gelmesine karşılık, aradaki ayrım, birincide parti kendi adamını seçer, ikincide ise bu zorunlu değildir. Salt bir işlem olarak politik organ atamada bulunur. Yani, burada atama işleminin politik nitelikte oluşu önemli olmaktadır.

Sorunu kuramsal olarak böylece ortaya koyduktan sonra şimdi de çeşitli ülkelerin geçirdikleri deneyimlerin 1.9. ve 9.1. yönetim sistemleri arasındaki değişimlerini inceleyelim.

B.10.a) Kayırma Sistemi

19. yüzyılın ortalarında ABD’de uygulanmış olan bir personel sistemidir. Bu dönemde, idari görevler, seçimi kazanan partinin serbestçe kullanma yetkisine sahip olduğu, bir nevi ganimet sayılıyordu. Yenilenin mameleki (spoils) kazanana geçiyordu. Yenilgiye uğramış parti tarafından atanmış olan memurları işten çıkarıp, yerlerine iktidar partisine üye olanların atanması, her kademe devlet örgütünde yaygın bir biçimde parti yöneticileri tarafından kullanılmaktaydı. (55)

(55) GÜRAN: a.g.e., s. 88

Bu sistemde iktidar, yönetim mekanizmasını kendisinden sonra gelecek iktidar için kullanışsız hale gelecek şekilde dejenere etmektedir. Buna bir tepki olarak ABD’de her seçim sonunda yüksek memurların değişmelerini olanaklı kılan “rotasyon yöntemi” gelişmeye başlamıştır.

Bu görüşün savunucularına göre ; rotasyon usulü demokrasi ilkelerine uygun düşmektedir. Vatandaşların büyük bir kesimine sıra ile kamu görevlerini yapma olanağı sağlanmaktadır. Öte yandan , çıkarlarına bağlı, vatandaşlarına karşı kayıtsız ve iktidarı gasp etmeye hazır sürekli bir memur kitlesinin oluşmasını önler. Son olarak partilerin seçimi kazandıkları takdirde kendi mensuplarına kamu görevlerini vermek perspektifi ile militanlarının adedini çoğaltma olanağı sağlar.

ABD’de politika saptanması sürecine katılan yüksek yöneticiler, Merkezi Personel Dairesi (Civil Service Commision) tarafından işe alınmazlar. Ama iktidara gelen yeni idare tarafından tayin olurlar ve hükümet değişikliği halinde bunların görevlerinden ayrılmaları beklenir. (56)

 Sonuç olarak, 9.1. personel yönetim sisteminde hizmete almada ve terfide uygulanan yöntem, parti için çalışan ve partiye bağlılıklarını kanıtlayıp iktidarı ele geçirmede katkıları olan kimselerin seçilerek göreve getirilmeleridir.

B.10.b) Kariyer Sistemi
Bu sistemde temel yaklaşım , memurların merkezi bir personel dairesi tarafından yarışma sınavları ile işe alınmasıdır. Siyasi parti üyesi bakanın adamlarının değil, devlet hizmetini kendilerine meslek edinen kimselerin iş başına getirilmesidir. Burada yüksek memurlar kariyerden gelmekte ve politikacılara hiç bir seçme hakkı tanınmamaktadır. İngiltere, Kanada ve

(56) GOURNAY: a.g.e., s. 268

Fransa’da memurlar merkezi personel daireleri tarafından işe alınan  ve siyasetle hiçbir ilgisi olmayan, yeni iktidara hizmet etmek üzere yerlerinde kalan kimselerdir. Fransa’da bakanlar ve politikacılar gelmiş, gitmiş; siyasi partiler, batmış, çıkmış, ama idare hep aynı kalmıştır. İngiliz sistemi her zaman Amerikan sisteminden iktidardaki değişmeler sonucunda idari personelin değişmemesi ile ayrılmaktadır. Bugünkü İngiliz sistemi şu ilkeye dayanmaktadır: Saptanan nitelik ve yetenekleri taşıyan her yurttaşa kariyer açıktır. Terfi de hemen hemen, bütünüyle politik etkilerden arınmıştır. Üst  pozisyona terfi  etmek ancak yarışma sınavları sonucunda olanaklıdır. (57)

Fransız, personel yönetiminin her aşamasında 1.9.  personel felsefesine yaklaşan bir eğilim görülebilir. Fransız sisteminde bu konular şöyle sağlanmaktadır.

1-Hizmete girmede yarışma usulü,

 2-İdarenin yukarı kademelerine  tek ve bütünüyle siyaset dışı bir yoldan, ENA dan mezun olanların alınması,

3-Koruyucu terfi sistemiyle, bakan sadece yıllık terfi listesinde ismi olanları yükseltebilir.

4-Memur, gerek disiplin cezalarına ve gerekse hedef  olduğu her önleme karşı  yansız disiplin komisyonlarına ve Danıştay’a  başvurabilir.
Değerlendirme:
Demokratik  bir düzen içinde iktidar sürekli olarak el değiştirir. Bu değişmelerin her seferinde iktidar – bürokrasi ilişkisi yeniden kurulur. Belli politika tercihleri ile iktidara gelmiş bir siyasal partinin bu tercihlerini gerçekleştirmeye çalışması olağandır. İktidarın siyasi felsefe yönünden

(57) GÜVEN: a.g.m., s. 63
değişik fikirlere sahip olan ve bu inanışları doğrultusunda hareket eden bir memur kadrosuyla çalışmak zorunda bırakılması teorik olarak tasvip edilmez. Bu nedenle her iktidarın kendi siyasi felsefesine, programına, görüşlerine inanmış, işbirliğine yatkın bir yüksek yönetici kadrosuyla çalışmak istemesi; taşıdığı siyasi sorumluluğun bir gereğidir. Hizmet heyecanını yitirmiş,iktidarın çalışma temposuna ayak uyduramayan kimselerin değiştirilebilmesi her zaman imkan dahilinde olmalıdır. Üst yöneticilerin “tarafsız” olmaları gerektiğini ileri sürmek yeterli değildir. Bir işteki başarı o işi benimsemeye bağlıdır. "tarafsızlık" ilkesini, "kayıtsızlık” şeklinde anlamak hatalıdır. Bu nedenle iktidarın üst yöneticiler üzerinde tasarruf hakkı mutlaka olmalıdır.

Bu düşüncelerin karşısında yer alan görüş, esas itibariyle ileri sürülen görüşlerin teorik açıdan doğru olduğunu kabul etmekle birlikte; bu görüşlerin ülkemiz gerçekleri açısından geçerliliği tartışma konusudur. Türkiye’de iktidarla bürokrasinin yüksek kademeleri arasında ortaya çıktığı söylenen çatışmalar ileri sürüldüğü gibi “siyasi felsefe” farklılığından doğmamaktadır. Bu çatışma iktidarın, “iradesini bürokrasiye zorla kabul ettirme” arzusundan kaynaklanmaktadır. Böyle olunca “kamu yararı” ve “ hizmet icabı” ikinci planda kalmakta ve çatışmanın derinliğinde “temel değerler” yatmaktadır. Oysa iktidarın tasarrufları daima haklı bir sebebe dayanmalıdır. Hükümetin takdir yetkisinin keyfilik” anlamına gelmeyeceği ortadadır. Bu keyfiliğe engel olmaya çalışan idari yargı denetiminden şikayet etmek için bir sebep yoktur. (58)

Her iki görüşün haklı yönleri olduğu bir gerçektir. Örneğin Türkiye’de siyasal iktidarın yüksek yöneticilerle ilgili tasarruflarını her zaman haklı sebeplere de  dayandırdıklarını iddia etmek güçtür. Öte yandan Türk bürokrasisinin kendini yenileme gücünden yoksun bulunduğu, büyük atılımlar için yeterli gözükmediği ileri sürülmektedir.

(58) TUTUM : İdarenin Siyasileşmesi, s.181
 

Ülkemiz, siyasal ve toplumsal bir evrim içindedir. Bürokrasi asırlardır sürdürdüğü toplumda “önderlik” görevini artık tek başına yerine getiremeyecek duruma gelmiştir. Toplumda beliren yeni güçlerle birlikte çalışmak, en azından denge durumuna razı olmak zorundadır. Bürokrasinin bu yeni rolünü benimsemesi şüphesiz kolay olmayacaktır. Öteden beri alıştığı “devlete sahiplik” görevinden vazgeçip toplumda beliren yeni güçlerin emrine girmesi ve bir “araç” durumuna razı olması uzun süre alabilir. Bu oluşum içinde bürokrasi “rolünü” oynamaya devam edecektir. “Nazik dengeyi” zorlamak yerine tedrici gelişmeye yardımcı olmak en isabetli yol olarak gözükmektedir.

Bütün bu açıklamalar çerçevesi içinde bugünkü duruma uygun düşecek bazı pratik çareler düşünülemez mi? Kanımızca, bu konuda bazı önerilerde bulunmak mümkündür:

1-Yüksek kademe yöneticilik mevkilerinin sınırı dikkatle çizilmeli ve bu mevkilere atanma nitelikleri ve şartları titizlikle tespit edilmelidir. Bu mevkilere kariyer içinden olduğu kadar kariyer dışından da atamalar yapılabilmelidir. Asıl önemli olan bu mevkilere atanacak olanların ortak bir eğitime tabi tutulmasıdır.

2-Bu mevkilerden ayrılma usul ve esasları da dikkatle tespit edilmelidir. Bu konuda hükümete geniş bir takdir yetkisi tanınması mümkündür. Ancak bu yetki tespit edilen usul ve esaslar çerçevesinde kullanılacaktır. Söz konusu usul ve esasların tespiti şüphesiz kolay olmayacaktır. Hükümetin takdir yetkisin ortadan kaldıran ya da aşırı derecede sınırlayan bir takım bürokratik usullerin savunulması mümkün değildir. Önerilen husus kabaca da olsa bir takım “hizmet standartlarının” tespitinden ibarettir. “Asgari müştereklerin” mevcudiyeti idari yargı organının da işin kolaylaştıracak ve böylece “idari icapları” bizzat tayin etmek zorunda bırakılmayacaktır. Standartların geliştirilmediği bir ortamda bu boşluğun yargı organınca doldurulmaya çalışılmasını yadırgamamak gerekir.

3-Yüksek kademe yöneticilik mevkilerini sınırlı ölçüde “kariyer mevkileri” olarak kabul etmekle mesele halledilmiş olmamaktadır. İktidarla idarenin üst kademeleri arasındaki çatışmayı hafifletecek başka tedbirler düşünülemez mi? ilk iki teklifte yüksek yöneticilerin siyasal iktidarların keyfi müdahalelerine karşı korunmalarını mümkün kılacak sağlam bir statüye kavuşturulmaları öngörülmektedir. Bu statünün kabulü, “çatışmaları” büyük ölçüde azaltabilir. Ancak daha önce sözü edilen dengenin sağlanması konusunda başka  tedbirler ileri sürülemez mi? Akla gelebilecek bir tedbir “politik yüksek danışmanlık müessesesini” geliştirmek olabilir. Bu fikir yeni değildir. Türk idaresinde halen belirsiz ve cılız da olsa teklifimizdeki fikre yaklaşan “müşavirlik” müessesi mevcuttur. Ancak önerilen müessese, hala mevcut ve iyi işlemeyen “müşavirlik” müessesinden  bir hayli değişik amaç ve kapsamda olacaktır. Öte yandan bu müessesenin İngiltere’de rastlanan siyasi müsteşarlıkla da doğrudan doğruya bir ilişkisi yoktur. Teklifin mahiyeti kısaca şudur: Her bakanlıkta sayıları 2-3 ‘ü geçemeyecek, bakanın kişisel danışmanlığını yapacak yüksek nitelikli kimseler bulunacaktır. Bu kimselerin bakanlığın hizmet politikasının tespitinde bakana yardımcı olmak,  kabine gündemleri ile ilgili olarak bakanla istişarelerde bulunmak, bakanlık hizmetlerinin bütününü siyasal açıdan değerlendirmek, önemli darboğazları tespit ve giderilmesi için tavsiyelerde bulunmak, diğer bakanlıklarla yüksek seviyede haberleşmeyi sağlamak, kariyer personel ile bakan arasında bir nevi tampon görevi görmek gibi, fonksiyonları olacaktır. Nitelikleri, yetişme tarzları, ihtisasları, kişilikleri, siyasi yönelimleri dolayısıyla bu kimselerin en uygun kimseler arasından seçilmesi, müessesenin iyi işlemesinin ön şartı olacaktır. Görev süreleri bakanın, ya da her halde kabinenin görev süresiyle kayıtlıdır. Bu kimselere bakanlığın her seviyesinde görülmekte olan işler hakkında bilgi edinme imkanları sağlanacaktır. Ancak hiyerarşi dışında bulunacak bu kimselerin idari karar alma yetkileri olmayacaktır. Sözleşme
 

ile istihdamı mümkün olan yüksek danışmanların bütün çabaları bakanın başarısını sağlamak doğrultusunda olacaktır. (59)

B.11- ABD Örneği
Kayırma sistemine adını veren ülke olarak ABD’nin bu konuda ayrı bir önemi vardır. Elbette ki kayırma sistemi ilk olarak ABD’de uygulanmamıştır. (60) Bu sistemin tarihi belki de insanlık tarihi kadar eskidir. Ancak, tüm unsur ve kurallarıyla, en çarpıcı örnekleriyle kayırma sistemini uygulayan ülke ABD olmuştur. Bu nedenle sistemin tarihi gelişiminin ve uygulamasının daha iyi anlaşılabilmesi için ABD örneğini derinlemesine incelemek yararlı olacaktır. Aynı konuya yönetim - siyaset ilişkilerinde de sınırlı olarak değinilmiştir. Burada ise  konuyu daha ayrıntılı ele almaya çalışacağız.

B.11.a) Sistemin Doğuşu, Gelişmesi ve Çöküşü
 ABD bağımsızlığına kavuşmadan önce İngiliz sömürgesiydi. İngiliz sisteminde memuriyet, aristokrasinin elinde bulunan bir ayrıcalıktı. Bağımsızlık kazanıldıktan sonra, bu uygulamaya tepki olarak aristokrasinin memuriyet tekeli tamamen yıkıldı. Aynı zamanda Fransız ihtilalinin şiddetine karşı tutucuların aşırı tepkisi, federalistleri kaygılandırmıştı. Bu kaygıyı gidermek için Başkan John Adams yöneten personelin çoğunu kendisine bağlamıştı. (61)

 Bundan sonra iktidara gelen Cumhuriyetçiler Başkan Jefferson’u kendi lehlerine denge sağlamak için zorladılar. Bu tür zorlamaların etkisiyle 15
Mayıs 1820’de “ Dört Yıllık Devlet Memuriyeti Süresi Kanunu” çıkarıldı. Bu
yasayla daimi memur müessesesinden kurtulmak istenilmekte; iktidarın değişmesiyle, mevcut memurların görevlerinden ayrılmaları ve yerlerine iktidar yandaşlarının atanmalarının sağlanması amaçlanmaktaydı. Böylece ülkede “spoils system”in temelleri atılmış oldu. (62)
(59) TUTUM  : Türk İdaresinde..., s.176-177
(60) GÜRAN:a.g.e., s.91
(61) HOFF,J.Douglas: ABD Merkezi Personel Dairesi,(Çev. Senay BÜYÜKDAVRAS) AİD, S.4, Aralık 1975, s.61-62
(62) ABADAN,Nermin: Bürokrasi,SBF,Ankara,1950,s.135
 

 Sistemin ABD’de yerleşmesine sebep olan ulusal olay; 1828 seçimlerinde yeni oy hakkı elde etmiş az gelirli halk kesiminin desteğiyle iktidara Başkan Andrew Jackson’un gelmesidir. Başkan Jackson, ABD’de kayırma sistemini inanarak kurdu ve bir devlet politikası olarak uyguladı. (63)

 Başkan Andrew Jackson Kongreye sunduğu yıllık mesajında, kamu görevlilerinin el değiştirmesi ilkesini savunurken, insanların kamu görevlerinde uzun süre kalmasından doğacak sakıncaların, onların deneyimlerinden sağlanacak kazançlardan çok olduğunu; kamu görevlerinin halk yararına oluşturulduğu bir ülkede, hiç kimsenin, onlar üzerinde başkalarından daha çok hakkı bulunmadığını belirterek kayırma sisteminin ortaya çıkış nedenlerini de açıklıyordu. (64)

 Bu anlayış her vatandaşın kamu görevlerini yerine getirebileceği düşüncesinden kaynaklanıyordu. Buna göre hiç kimseyi sürekli olarak memurlukta tutmanın bir gereği yoktur. Kamu görevleri, normal düzeyde herkesin yapabileceği basit işlerdir. Durum böyleyken memuriyetleri sürekli kılıp,  yeni ve halktan kopuk bir güç odağı; bürokrasi yaratmanın hiç bir yararı yoktur. Bu düşünceden yola çıkınca kamu görevlerinin iktidarla birlikte değişmesinden daha doğal bir uygulama olamaz.

 İktidara gelen bir siyasi partinin, iktidardan düşenin yandaşlarını toplu olarak kamu görevlerinden çıkarıp yerine kendi taraflarını ataması, yenilen parti yandaşlarının mağduriyetine sebep olmakta ve iktidara yeniden geldiklerinde bu mağduriyeti ortadan kaldırmayı ilk iş saymalarına yol açmaktaydı.

 (63) GÜRAN:a.g.e.,s.91
(64) H.A.SİMON, D.W. SMİTBURG V.A. THOMPSON a.g.e., s.253-254
 

 Bu sistemin tabii sonucu olarak, devlet bütçesi talana uğramıştı; liyakatsiz, ehliyetsiz ellere geçici bir süreyle de olsa verilen kamu görevlerinden vatandaşlar değil, görevliler yararlanıyordu. (65)

Washington, her iktidar değişikliğinde , mevki kapmak arzusunda olanlarla dolup taşmaya başladığı gibi, bunların siyasi baskıları sonucunda memuriyete giriş şartları, ortadan kaldırılmış; memuriyetlerin alım satımı ve buna bağlı rüşvet ve yolsuzluklar alıp yürümüş, devlet hizmetinde çalışanların morali bozulduğu gibi devlet mekanizmasının verimi de hızla azalmıştı. (66)

ABD’deki uygulamaları 1832’de Senato Genel Kurulunda, Henry Clay, şöyle anlatmaktaydı:
“Bu, Roma İmparatorluğunun en kötü döneminden gelen, nefretle karşılanacak bir sistemdir. Eğer kamu görevleri, insanların şeref ve vakarı, her Başkanlık seçiminin sonuçlarına göre karmakarışık edilecekse, giderek hoş görülmez boyutlara ulaşan yönetimimiz ve kurumlarımız, her halde sonunda, Bizans takine benzer acımasız bir despotizme varacaktır. (67)

Memuriyetlerin dört yılda bir el değiştirmesi usulü sorunu tamamen çözmüş değildi. Kamu görevi isteyen her partili için yeterli memuriyet yoktu. Bu durumda, mevcut kamu görevlerini yandaşlar arasında dağıtabilmek, atama sorunun çözümleyebilmek için çeşitli yöntemler geliştirildi. Bunlardan birine göre, Federe devletin her iki senatörü de iktidar partisindense, en önemli federal memuriyetleri, iki senatör; en iyileri daha nüfuzlu ve etkili olanına ayrılmak kaydıyla aralarında bölüşecektir. Bu yapılırken de, o memuru tayin yetkisinin resmen hangi kuruma ait olduğu dikkate alınmayacaktır. (68)

(65) ADAL, H. Şükrü:  Kamu Personeli İdaresi,İstanbul,1968 ,s.107
(66) ABADAN, Nermin : a.g.e., s.188
(67) GÜRAN:,s.92’den The Commision on Political Activity of Government Personnel: A Comission Report Findings And Recommendations  (Vol.1)  Washington D.C.,1967
(68)  GÜRAN:a.g.e., s.92

Devlet memurluğunda reform hareketinin önderlerinden George W. Curtis, 1860’da durumu şöyle anlatıyordu:

“Her dört yılda bir tüm yönetim aygıtı, paramparça ediliyordu. Memleket, son derece saçma, isyan ettirici ve ümit kırıcı bir görünüm arz ediyordu. Milletin işi ve Kongrenin yasa yapma ödevi, hızlı partizanlar arasında yağmalanan malın paylaşımı faaliyetinden daha az önem taşıyordu. Ülke, yetersizliği, tafargirliği ve ağır suistimali doğuran kayırma sistemi belasının yaygın ve salgın etkisi altına girmişti. “ (69)

Kayırma sisteminde, adeta şerefiye tahakkuk ettirir gibi, ilgililerden, siyasal nedenlerle belli paraların alınması, yahut parasal katkıda bulunmaya zorlanması, olağan şeylerdi. Başkan Hayes, bir defasında, bu işleri, “ Hazinenin dolaylı biçimde soyulması” olarak yorumlamış, bazıları da memuriyetleri belli bir ücret karşılığı alınıp satılan değersiz bir ticari mal olarak görmüştür. Bu zorunlu ödemeyi reddeden memurun işi tehlikeye girebilirdi. (70)

Kayırma sistemi, öyle bir noktaya gelmişti ki senatörler, milletvekilleri, valiler dahil, bir takım memuriyet komisyoncuları türemişti. Bunlar, para karşılığı, memuriyet arayanlara iş bulmaktan, partilileri işe yerleştirmeye kadar konuyla ilgili ilişkileri organize ediyor, harekete geçiriyordu. Federe devlet başkentleri ve federal başkent Washington “iş komisyoncuları”nın resmen faaliyet gösterdiği skandal merkezleri olmuştu. (71)

B.11.b) 1883 Reformundan Sonraki Durum
 Bir süredir yapılan reform girişimleri, sempati uyandırmasına karşın gerçekleşmesi için gerekli desteği bulamıyordu. Reform önerileri, kayırma

(69) GÜRAN: a.g.e ,s.93
(70) GÜRAN : a.g.e., s.94
(71) GÜRAN : a.g.e.,s.95

sisteminden yararlanan partilerin çıkarlarını tehdit ediyordu. Ancak, Başkan Grant döneminde toplumu sarsan skandalların artması,1881 yılında, Başkan Garfield’in, siyasal destek bulamayıp, tüm çabaları da bir sonuç vermeyen, ümitleri kırılmış bir “memuriyet arayıcısı” tarafından öldürülmesi olayıyla birleşince, kayırma sistemi gelebileceği son noktaya da ulaşmış oldu. (72)

 Bunun üzerine kamuoyu, kayırma sisteminin kötü bir çıkmaz olduğu üzerinde anlaşarak, 1883 Pendleton Act ile ilk reformcu adım atılıyor, kayırmadan liyakat sistemine yöneliş başlıyordu.

Senatör Pendleton tarafından hazırlanan “Kamu Görevlileri Yasası” (Civil Service Act) 16 Ocak 1883 ‘te Başkan Chester A. Arthur tarafından imzalanarak yürürlüğe kondu. Amerikan geleneğinde yasalar ve davalar, hazırlayan ya da ilgili kişilerin adıyla anıldığından bu yasa da “Kamu Görevlileri Yasası” olarak değil de Pendleton Yasası olarak tanındı.

B.11. c) Pendleton Yasasının Getirdikleri
 a) Merkezi Personel Komisyonu Kurulması

ABD Başkanı’nın senato ile uzlaşması sonucunda, biri Cumhuriyetçi Partiden, diğeri Demokrat Partiden, üçüncüsü ise tarafsız bir kimse olarak atayacağı üç kişilik özerk ve yansız bir personel komisyonu (United States Civil Service Comission), liyakat ilkesine dayalı yeni personel sisteminin yönetiminden sorumlu olmuştur. Komisyon üyelerinin görevlerine son verilmesi ya da boşalan üyeliğe atama yapılması konusunda, komisyonun ilk oluşumundaki kurallar geçerlidir. (73)

b) İdari Düzenleyici Metinler (Genelgeler) Hazırlanması

(72)GÜRAN: a.g.e., s.95
(73)HOFF:a.g.m.:s.62; CANMAN, Doğan: Çağdaş Personel Yönetimi , TODAİE Yayını, Ankara, 1995, s.10

Merkezi Komisyon, Yasa’nın uygulanmasına ilişkin olarak genelgelerin (executive order) hazırlanmasında Başkana yardımcı olacaktır.

c) Açık Yarışma Sınavları ve Liyakat Sistemi

 Merkezi Personel Komisyonu tarafından kamu hizmetlerine girişte liyakat ilkesi uygulanacak, bunun için açık yarışma sınavları düzenlenecektir.

Bu sınavlar, herkese duyurulacak; sınavlar, kişilerin atanmak istedikleri görevlere elverişliliklerini, yeterliklerini ölçebilecek nitelikte olacaktır. (74)

d) Liyakate Göre Seçme Yapılması

Atamalar, sınavlar sonucunda düzenlenecek başarı listesindeki öncelik sırasına göre yapılacaktır.

e)Yeterlik Sınavı

Yarışma sınavının gerekmediği, işe çok sayıda adayın başvurmadığı durumlarda bile adaylar, yeterlik dereceleri belirlenmek amacıyla Merkezi Personel Komisyonunca yeterlik sınavına alınacaktır.

f) Adaylık (Deneme) Dönemi Geçirme Zorunluluğu

Memurluk statüsüne geçilmeden önce, her adayın başarılı bir deneme dönemi geçirmesi şarttır.

g) Siyasal Yansızlık Zorunluluğu

(74)SİMON, H.A, D.W.SIMITHBURG, V.A.THOMPSON: a.g.e., s.259
 

Kamu görevlileri, hiç bir biçimde siyasal bir kuruluşa çıkar sağlamayacak, onun zararına işlem yapmayacak, ondan çıkar elde etmeyecek, yöneticiler de astlarına bu konuda baskı yapmayacak, yansız davranacaktır.

h) Merkezi Personel Komisyonu’na Bildirme Zorunluluğu

Atamayı yapan yetkili merciler, sınav sonucunda atamasını yaptıkları adayları ve görev yerlerini, adaylık  dönemi sonunda memurluk statüsü ile ilişiği kesilenleri, işten çıkarmaları Komisyon’a tarihleriyle bildirmek, Komisyon da bu bilgileri arşivlemek zorundadır.

Yukarıda sayılan sekiz kurala ilişkin sorunların ve istisnai durumların da saptanarak, nedenleriyle birlikte bir rapor halinde Başkan’a sunulması, Komisyonun görevlerindendir. (75)

Bu sekiz kural, Amerikan Federal Kamu Personel Sisteminde liyakat ilkesini yerleştirmeyi amaçlamaktaydı. Federal diyoruz, çünkü Federal Hükümetin, eyaletlerde ve yerel yönetimlerde çalışacak kimseleri seçmeye, sınav yapmaya ve işe almaya yetkisi yoktur. Bunun tarihsel nedenler vardır. Avrupa’dan gelen göçmenler Amerika’da 13 bağımsız koloni kurmuşlardı. Bağımsızlığın kazanılmasından sonra her koloni, yeni kurulmuş olan Federal Hükümete belirli görev, sorumluluk ve yetkileri devretti. Ancak hiçbiri, kendisi için çalışacak kişiyi, federal hükümetin seçmesine yanaşmadı. Bu uygulama bugün de aynen devam etmektedir. Eyalet yönetimleri (state) ve yerel yönetimler, liyakat sistemi veya kayırma sistemini uygulamakta serbesttirler. (76)
 

(75)HOFF:a.g.m.:s.63
(76)  HOFF :a.g.m., s.61-62
 

Pendleton Yasası, federal düzeyde kayırma sisteminin kötü sonuçlarını bertaraf etmek; kamu görevlerine atanmada siyasal yandaşlık yerine liyakatin esas alınmasını sağlamak amacıyla çıkarılmıştı.

Yasanın çıkmasıyla kayırma sistemi hemen ve tamamen terk edilmedi. Uzun yıllar ve değişik ölçülerde uygulamada kaldı. Yasanın uygulanmaya başlandığı ilk yıllardan başlayarak, kayırma sistemine tabi kamu görevlileri azaltıldı. Bu sisteme tabi görevler % 100’lardan % 90’lara ve nihayet günümüzde % 1’e kadar düştü. Bunun karşıtı olan liyakat sistemi (merit systems)’ ne tabi kamu görevleri sürekli artırılarak % 99 seviyelerine ulaştı.

C-Değerlendirme
Kayırma sistemi yoluyla yapılan atamaları bugünkü durumuyla değerlendirecek olursak; sistemin ilk şeklinden bugüne kadar büyük değişmeler geçirerek liyakat  sistemine yaklaştığını söyleyebiliriz. Günümüzde siyasal atama yoluyla gelen kamu görevlileri, görevlerini kamu yararı amacıyla ve suistimalden uzak bir biçimde yerine getirmektedir. Bu durumda kayırma sistemi “liyakat sistemi içinde kayırma” ya dönüşmüştür. (77)

 Kayırma sistemine, doğuşundaki ilk anlamıyla bakacak olursak, olumsuzluklar, yozlaşmalar ve suistimaller karşımıza çıkmaktadır. Uygulamada Başkan Jackson’un dedikleri doğrulanmamakta, demokratikleşme, halka açılma ve dinamizmden daha çok bunları örten ve yozlaştıran sapmalar oluşmaktadır.

Kayırma Sistemi hakkında bir yargıya varabilmek için, sistemin yararlarına ve sakıncalarına  bakmak yerinde olacaktır. Sistemin savunulan yararlarını şöyle sıralayabiliriz:

(77) GÜRAN:a.g.e.:s.121

a)Bu sistem, demokrasiye hizmet için vardır. Demokrasiler ancak siyasal partilerle, partiler de yandaşlarıyla ayakta durabilirler. Memurluklar, parti yandaşlarına dağıtılarak, demokrasiye katkıda bulunulmaktadır.

b)Siyaset bir savaştır, savaşta yenilenler taraftarları ile birlikte çekilmeli, kazananlar da taraftarları ile birlikte işbaşına gelmelidir. (78)

c)Kayırma sistemi, siyasetin bürokrasiyi daima denetim altında tutmasını sağlar. Memurluk bir meslek haline gelirse, bürokrasi de halktan kopuk, ayrı bir güç olur. Bu durumda bürokrasinin çıkarları, halkın çıkarlarının önüne geçer ve kamu yararı zedelenir. Oysa kayırma sistemi, memuriyetin bir “mülkiyet” olarak algılanmasını önler.

d)Devlet hizmetlerine katılma, her vatandaş için bir hak ve görevdir. Ayrıca demokrasi de bunu gerektirir. Kayırma sistemiyle geniş yurttaş kitleleri kamu hizmetlerine katılabilecektir.

e)Kamu görevlilerinin topluca değiştirilmesinden doğacak sakıncalar, kayırma sistemiyle gelen yeni görevlilerin idareye bir çeşit “taze kan” getirmesiyle telafi edilmiş olacaktır.

f)Kayırma sisteminde devletin yönetim mevkilerinde iktidar partisinin yandaşları yer aldığı için, yöneticiler iktidarın başarısı için daha çok çalışacaklardır.

g)Kayırma sisteminde atamalar; iktidar partisinin içindeki hizipleri çökertmek, taraftar sayısını artırmak, muhalif partinin birliğini bozmak ve baskı gruplarını memnun etmek gibi amaçlarla kullanılarak iktidar partisinin güçlenmesini ve daha rahat çalışmasını sağlayacaktır.

(78)  YALÇINDAĞ,Selçuk : Joseph La Polambra'nın Bueraucrasy and Political Development Adlı Kitabının Özeti, AİD, S.2, 1971, s.69-70

Uygulamada, yukarıda ileri sürülen yararların bir çoğunun gerçekleşmediği görülmüştür. Ancak, kayırma sisteminin ABD’de siyasal yaşamı hareketlendirdiği, siyasal mücadelelere ivme kazandırarak siyasal partilerin gelişmesine yardımcı olduğu savunulmuştur. Kayırma sistemi nedeniyle yönetsel etkinlik bakımından kaybedilmiş olanlar, siyasal gelişme açısından kazanç olarak kabul edilmiştir.

Kayırma sisteminin sağlayacağı imkanların olmadığı bir düzende, muhalefet partilerini iktidar için heyecanlandıran nedenlerin oldukça sınırlı kalacağı; bunun da siyasal yaşamın bir çeşit çıkar mücadelesi olmasıyla çeliştiği ileri sürülmüştür. (79)

Sistemin sakıncalarını ise şöyle özetleyebiliriz:
a)Devlet kadrolarının partizanlara bir ödül olarak dağıtılmasının siyasal partileri güçlendirip demokrasiye hizmet ettiği iddiası doğru değildir. Aksine, kayırma sistemi, parti içi mücadeleleri körükleyerek partiler için de sakıncalar doğurabilir. Çünkü hiçbir ülkede iktidar partilerinin bütün yandaşlarına yetecek kadar açık kadro yoktur. Dağıtılacak yeterli kadro olmayınca; memuriyet alamayan parti yandaşları alanlara ve parti yönetimine düşmanca tutum içine girebileceklerdir. Böyle bir anlaşmazlık ve çatışma sonucunda partilerin güç kaybetmeleri de kaçınılmaz olacaktır. Nitekim kayırma sisteminin kaldırılmasını isteyenlerin çoğunluğu; iktidar değişikliği ile birlikte memuriyetlerini kaybetmekten korkan iktidar partisi yandaşları olmuştur.

Nasıl ki bir ordunun etkin ve başarılı olması yalnızca elde ettiği “ganimet” lerle sağlanamazsa; bir partinin başarılı olması, güçlenmesi de ödül olarak dağıttığı memuriyetlerle sağlanamaz (80)
 b)Siyaset bir savaş olarak görülmemelidir. Bir seçim sonucunda, iktidarın barış içerisinde ve hukuka uygun olarak değişmesi demokrasinin

(79)  YALÇINDAĞ: a.g.m, s.69-70
(80)  GÜRAN: a.g.e., s.114
gereğidir. Değişmesi gereken, bütün kamu görevlileri değil, yalnızca hükümettir. Ortada ne bir savaş vardır ne de talan edilecek bir ganimet.

c)Kayırma sistemi, bürokrasiyi denetim altında tutamaz. Aksine kamu hizmetlerinin; bilgi ve beceriden yoksun, tek özelliği parti taraftarlığı olan kişilerce yürütülememesine yol açarak, bürokrasinin denetim ve yönetimini imkansızlaştırır.

d)Günümüzde kamu görevleri, giderek karmaşık, teknik ve uzmanlık gerektiren bir nitelik kazanmıştır. Kamu görevlerinin yürütülebilmesi için; memurluğu meslek edinmiş,  bilgi ve beceri sahibi yetenekli insanlara ihtiyaç vardır. Artık kamu hizmetleri herkesin yapabileceği görevler olmaktan çıkmış, belirli bir birikim ve uzmanlık gerektiren konuma gelmiştir. Bu durumda, daha demokratik olsun diye her vatandaşı kamu görevlerine aday olarak görüp atamak modern devlet anlayışıyla bağdaşmaz.

Demokratik katılımı, kamu görevlerine katılım olarak görüp, her vatandaşı siyasal atamaya konu etmek modern kamu hizmeti anlayışıyla da bağdaşmaz. Çünkü kamu hizmetleri amatörce, geçici olarak yürütülebilecek görevler değildir. Aksine, sürekli ve düzenli olarak, profesyonelce yürütülmesi zorunlu olan görevlerdir.

Demokratik bir hak olan, kamu hizmetlerine katılma hakkını, modern ve karmaşık kamu hizmetlerinin gerekleriyle birlikte değerlendirmek yerinde olacaktır.

e)Kamu görevlilerinin topluca değiştirilmesi, kamu hizmetlerinin istikrarını, sürekli ve düzenli işlemesini engelleyecektir. “Taze kan” diye nitelenen, yeni atanan görevliler, sınırlı iktidar süresini; kamu hizmetlerini tanımak ve yürütmek için değil de kendi çıkarları için kullanmayı yeğleyecektir.

Bu durumda rüşvet ve yolsuzluklar olağanüstü derecede artacak, kamu hizmetlerinde verim düşecek, iş ahlakı zedelenecek ve devletin saygınlığı yara alacaktır.

f)Kayırma sisteminin iktidar partisini güçlendireceği savı da kuşkuludur. Çünkü dağıtacak yeterli kadro kalmayınca büyük sorunlar ortaya çıkacaktır. Memuriyet bekleyen bir çok partili siyasal faaliyetleri nedeniyle kendisini iyi bir göreve atanacak en layık kişi sayarken, yerine bir başkasının atanması durumunda, büyük bir haksızlığa uğradığına inanacaktır. Bu durum parti içi barışı zedeleyecek ve büyük çatışmalara sebep olacaktır. (81)

g)Kayırma sistemiyle yapılan atamalar, kariyerden gelen memurların ulaşmayı arzuladığı mevkilerin sayısını azaltır. Bu durum kariyerden gelen personelin yükselme beklentilerini ve moralini olumsuz yönde etkiler. Olumlu beklentileri olmayan, moralsiz personelin de verimli çalışmasını beklemek hayalcilik olacaktır. (82)

h)En önemli sakıncalarından biri de iktidar açlığının neden olduğu çıkar yarışıdır. Bir süre iktidardan uzak kalan parti yandaşlarının çıkarları büyük ölçüde zarara uğradığından, yeniden iktidara geldiklerinde tüm güçlerini kaybettikleri çıkarları telafi etmek için kullanacaklardır. Böylece kısır bir çıkar döngüsü oluşacak, bunu önlemek çok zor olacaktır.

Kayırma sistemi uygulandığı hiçbir ülkede memnuniyet verici bir izlenim bırakmamıştır. Sistemin doğurduğu ağır ve kötü sonuçlar, liyakat sistemine geçilmesini zorunlu kılmıştır. Personel yönetiminde yeterlik, eşitlik ve yansızlık ilkelerinin değerinin anlaşılmasını sağlamıştır. Kayırma  sisteminin en büyük yararı belki de bu olmuştur. Kayırmadan yola çıkılmış, kötü deneyimlerden sonra personel yönetiminin akılcı temellere dayandırılarak, liyakat sistemine geçilmesi benimsenmiştir.

(81)  GÜRAN :a.g.e., s.115
(82)   GÜRAN :a.g.e., s.114
Bu gelişmeler, toplumsal kültürün gelişmesiyle koşut olarak gerçekleşmiştir. Toplumun gelişme düzeyi arttıkça personel yönetimi de evrim geçirmiş daha ussal temellere dayandırılmıştır. Bunun sonucunda personel yönetimi, kayırma sisteminden liyakat sistemine geçmiştir.

Bu çerçevede, gelişmekte olan ülkelere bakarsak durumu daha iyi anlayabiliriz. Bu ülkelerde toplumsal yapı yeterince gelişmediğinden; yasalar liyakat sistemini öngörse bile uygulama kayırma sistemi  yönünde olmaktadır. Ülkemiz için de aynı kural ne yazık ki geçerlidir. Bu tartışmaya ilerki bölümde daha geniş yer vereceğimizden yalnızca değinmekle yetiniyoruz.

İKİNCİ BÖLÜM

LİYAKAT (YETERLİK = MERİT) SİSTEMİ

A- Liyakat Sistemi :
Liyakat sistemi; “yeterlik”, ehliyet” “elverişlilik” ve “merit systems” gibi kavramlarla ifade edilmektedir.

“Merit” kelimesi, latince “Meritum” dan gelmektedir. Bir şeyi hak etme, bir şeye değer olma, ehil olma ve layık olma gibi anlamlara gelmektedir. “Liyakat” ve “yeterlik” kelimesi de “merit” ile eş anlamlı olarak kullanılmaktadır.(1)

Liyakat (yeterlik), görevi başarıyla yapabilme gücüdür. Layık kelimesi ise nitelikleri, eylem ve davranışları ile bir şeyi elde etmeye hak kazanma anlamına gelir. Yani, liyakatin temelinde daima bir hak ediş vardır.

Yukarıda anlamları sayılan liyakat, personel yönetiminin temel ilkelerinden biridir. Liyakat ilkesine dayanan personel sistemine de liyakat sistemi ya da merit  systems denilmektedir. (2)

A.1- Yeterlik İlkesi:
“Herkesin hizmete giriş ve yükselmesinde, yetenek ve başarının belirleyici bir unsur olarak kabul edildiği, hizmet koşullarının ve ödüllerinin hizmetin düzeyine ve sürekliliğine katkıda bulunacak şekilde düzenlenmiş bir personel sistemidir”.(3)”şeklinde tanımlanmaktadır. Yeterlik ilkesinin başka bir tanımı da “kamu hizmetlerinde ve kamu kuruluşlarında görev alacak personele, bu görevlere çağrılmada, göreve alınmada, ilerleme ve yükselmelerde, yer değiştirmelerde, görevden uzaklaştırma ve
(1) ACAR, Mustafa, Ömer DEMİR: Sosyal Bilimler Sözlüğü, Ağaç Yayıncılık, No:12,İstanbul,1992, s.229-230; Redhouse Sözlüğü, s.615
(2) AYKAÇ :a.g.m., s.94
(3) AYKAÇ :a.g.m., s.94
çıkarılmalarda,  tüm hizmet şartlarında, moral, bilimsel, mesleki ve fikri vasıf
ve kabiliyetlerin, görevdeki başarıların esas alınarak, tarafsız ve adil bir davranışla, objektif hukuk kurallarının ve metotlarının, sorumlu ve yetkili teşkilatın yönetimi ve murakabesi altında uygulanması rejimidir. (4) Bu tanımın, uzun ve karmaşık olduğu söylenebilir. Ancak, yeterlik ilkesinin kapsamını göstermesi bakımından dikkat çekicidir.

Yeterlik ilkesi başka bir kaynakta şu şekilde açıklanmaktadır: “Yeterlik ilkesi, devlet kadrolarına gerekli nitelik ve yeteneklere sahip en  yeterli kimselerin alınmasını gerektirir. Vatandaşların devlet memurluklarına girişlerinde ve çalışırken uygulanacak bütün işlemlerde keyfi ve kişisel takdirlerden, siyasi parti müdahalelerinden uzak, sadece hizmetlerindeki niteliklerinin gereklerine göre objektif usullere tabi olmasını zorunlu kılar.(5)

Değişik biçimlerde tanımlanan yeterlik ilkesinin dar ve geniş anlamda olmak üzere iki ayrı kullanım şekli mevcuttur.

A.1.a) Dar Anlamda Yeterlik İlkesi:

Dar anlamda yeterlik ilkesi, kamu kuruluşlarının ihtiyacı olan personelin, kamu görevi almak isteyenler arasından yetenek ölçütünün esas alınarak seçilmesidir. Yeterlik ilkesinden söz edebilmek için, personel seçiminin açık yarışma sınavı ile yapılması zorunludur. Burada, sınav denilince, sadece yazılı veya test şeklinde yapılan sınav anlaşılmamalıdır. Personel seçiminde, kompozisyon biçiminde yazılı, test, sözlü, mülakat ve uygulamalı  sınav yapılabileceği gibi bunların birkaçı birlikte de yapılabilir. Ayrıca, sınavla ölçülmek istenen yeteneğin türüne göre; zeka, kişilik, yaratıcılık, güdüleme, liderlik testleri gibi farklı konularda sınavlar söz konusu olabilir. (6)
Görüldüğü gibi ilkenin gerçekleşme aracı açık yarışma sınavlarıdır. Açık yarışma sınavları yapılırken uyulması gereken kurallar ve ilkeler şunlardır:
(4) ADAL :a.g.e., s.103
(5) TORTOP, Nuri: Personel Yönetimi, Ankara,1990, s.14-15
(6) AYKAÇ :a.g.m., s.95
Yeterli  duyurma, başvurma fırsatı verilmesi, aranan genel ve özel şartların gerçekçi olması, adaylar arasında ayrım yapılmaması, yeteneğe göre sıralama, sınav sonuçları hakkında bilgi verme ve sınav sonuçlarına itiraz hakkının tanınmasıdır.(7) Bu ilkeler ilerde ayrıntılı olarak  açıklanacağından burada yalnızca saymakla yetinilmiştir.

A.1.b) Geniş Anlamda Yeterlik İlkesi:
Dar anlamda yeterlik ilkesi sadece işe almada en yetenekli adayların seçilmesini ifade etmesine karşılık, geniş anlamda yeterlik ilkesi, “etkin ve verimli bir personel sisteminin kurulmasına olanak veren kural ve uygulamaların bütünü olarak ele alınmaktadır. (8) Başka bir ifadeyle, geniş anlamda yeterlik ilkesi,dar anlamda yeterlik ilkesini kapsadığı gibi, personel sisteminin bütün konularını da kapsamaktadır.

Personel yönetiminde yeterlik ilkesinden bahsedilince geniş anlamda yeterlik ilkesinin anlaşılması gerekir. Bazı alanlarda yeterlik ilkesinin temel olarak alınıp, bazı konularda ihmal edilmesi, tüm personel sistemini olumsuz yönde etkileyebilecek bir nitelik taşımaktadır.

Geniş anlamda yeterlik, kamu hizmetlerine girişte ve hizmet içinde yükselişte karşılaştırmanın, işe uygunluk ve başarı ölçütüne göre yapıldığı, personel ücret rejimi ile çalışma koşullarının yeterlik ilkesine göre düzenlendiği bir personel sistemi anlamına gelir. Liyakat sistemi içinde hizmetteki ilerleme ve yükselmeler, doğrudan yetenek ve başarı derecesi ile ilişkilendirilmekte; ücretler yapılan işin niteliğine, işte gösterilen başarı derecesine göre belirlenmekte ve çalışanlar için en uygun çalışma koşulları sağlanmaktadır. Geniş anlamda liyakati; “personel sisteminin, hizmete almadan emekliliğe kadar bütün aşamalarında objektif ve akılcı kuralların geçerli olması”  biçiminde özetlemek de mümkündür. (9)

(7) CANMAN :a.g.e., s.17
(8) TUTUM, Cahit . Personel Yönetimi, TODAİE Yayını, Ankara, 1979, s.19
(9 CANMAN :a.g.e., s.17

A.1.c.) Yeterlik İlkesine İlişkin Varsayımlar
Yeterlik ilkesi, çeşitli varsayımlara dayanılarak ortaya çıkarılmıştır. Bunları kısaca şöyle özetleyebiliriz:
a) Kamu Görevlerinin Önemi Varsayımı
Kamu görevleri, savurganlık yapılmadan, etkili , verimli ve sürekli biçimde yerine getirilmesi gereken hizmetlerdir. Kamu hizmetlerinin verimlilik düzeyi, büyük ölçüde personelin yeterli ve yetenekli oluşuyla bağlantılıdır. Verimlilik ile yeterlik arasında doğru bir orantı vardır. Biri artarken diğeri de artar, azalırken  azalır.

Kamu görevlilerinin yeterliğinden, niteliğinden ödün verilir de yerine, siyasal yatkınlık esas alınırsa, hizmetin kalitesi de etkinliği de azalacaktır. Bu durumda toplum, yeterlik ilkesinden verilen ödünün bedelini ödeyecektir. Bu nedenle kamu hizmetlerinin yürütülebilmesi için yeterlik ilkesi, “olmazsa olmaz” (sine qua non) bir konuma sahiptir.

b) Kamu Personelinin İşlevleri ile İlgili Varsayım
Kamu personeli, ilke olarak siyasetle uğraşmaz ve değer yargılarında bulunmaz. Kamu hizmetlerinin tarafsız ve sürekli biçimde yerine getirilmesi için çalışır. Hükümetin aldığı siyasal kararları sadakatle uygular. Memurun temel işlevi, kamu hizmetlerine ilişkin gerçeklerle sorunları kavrama ve bunlara uygun çözümler üretmektir. Bunun için de memurun; gerekli bilgi, beceri ve yeterlik düzeyine sahip olması gereklidir. Bunu tespit edip uygulamak da ancak açık yarışma sınavları ile mümkündür. Dolayısıyla kamu personelinin işlevlerini hakkıyla yerine getirebilmesi için yeterlik ilkesi zorunlu koşuldur diyebiliriz. (10)

(10) CANMAN: a.g.e., s.18
 
 
 

c) Yeterliğin Gerçekleşme Koşulları ile ilgili Varsayım
Yeterlik, yetenek ve niteliklerin karşılaştırılmasına, yani yarışma kavramına dayanır. Yetenek ve niteliklerin bir yarışma sonucu tespit edilebilmesi için açık yarışma sınavlarına, koşulları uygun her vatandaşın girebilmesi gerekir. Bunun için de; kamu hizmetlerine giriş tüm yurttaşlara açık olmalı, yurttaşlar arasında hizmetin gerektirdiği niteliklerden başka hiç bir ayrım yapılmamalıdır.

A.2- Sistemin İlkeleri
Sistemin ilkelerini incelerken geniş anlamda yeterlik ilkesi esas alınacaktır. Çünkü ilkenin bu anlamı dar anlamını da kapsamaktadır. Dar anlamdaki yeterlik ilkesi; yeterlik sisteminin ilk basamağını, hizmete girişte yeterliği tanımlamaktadır.

A.2.a) Eşitlik İlkesi
Kamu görevlerine girme, bir vatandaşlık hakkıdır. Kamu görevlisi alınırken bütün adaylara eşit muamele yapılmalı; siyasi düşünce, dini inanç, ırk,renk ve cinsiyet gibi gerekçelerle  ayrım yapılmamalıdır. Liyakat sistemini, kayırma sisteminden ayıran en önemli, en can alıcı ve en temel ilke eşitlik ilkesidir. Kamu görevlerine memur alımında, yaklaşım; toplumun tüm kesimlerinin temsilini sağlamaya yönelik olmalıdır. Buna göre hizmete alıma; uygun kaynaklardan gelen nitelikli adaylar arasında yapılacak seçimle gerçekleştirilmelidir. Hizmete girerken ve memuriyet boyunca ilerlerken tek ölçüt, ilgililerin göreli yeteneği, bilgisi, becerisi olmalıdır. Bunların saptanması, ilgili herkesin eşit koşullar ve olanaklar altında katıldığı açık ve hakça düzenlenmiş, nesnel ve açık yarışma sınavlarına dayanmalıdır. (11)
Hiç kimse görevin gerektirdiği nitelikler dışında kamu hizmetlerine girme konusunda bir öncelik hakkına sahip olmamalıdır. Burada ABD yüksek mahkemesinin oy birliğiyle verdiği Griggs kararına değinmek yerinde

(11)GÜRAN : a.g.e., s.132
olacaktır. “Yarışma sınavlarında olsun, hizmete alma koşullarında olsun, adayın başvurduğu göreve uygunluk derecesi ölçülecektir. Yoksa nitelikleri  soyut bir değerlendirmeye tabi tutulmayacaktır. Aranan şartlar üstlenilecek görevle ilgili değilse, genelde ve soyutta geçerli olsalar bile, hukuka aykırıdır ve kaldırılmaları gerekir". (12)

Mahkeme, bu kararıyla, görevle ilgili olmayan koşullar ileri sürerek liyakat ve eşitlik ilkelerinin zedelenmesine karşı çıkmıştır.

A.2.b) Yarışma İlkesi
Kamu hizmetlerine girişte ve hizmet içinde yükselmede açık yarışma sınavları esas olmalıdır. (13) Bu ilke, aynı zamanda fırsat eşitliğini de içerir.

Kamu görevlisi alınacağında veya görevde yükseltme yapılacağında açık yarışma sınavları düzenlenmeli; bu sınavlar, fırsat eşitliğinin sağlanması için kamuoyuna duyurulmalıdır. Sınavları kazanan adaylar işe alınmalı, yükselme sınavını kazanan görevliler de yükseltilmelidir.

Burada, yapılması gereken sınavların belirli nitelikleri taşıması zorunludur. Bu niteliklere ayrıca değinilecektir.

A.2.c) Kariyer İlkesi
Liyakat sistemini gerçekleştirilmek için, işe en uygun adayın yerleştirilmesi yetmez. Kamu görevini yapmaya elverişli ve yeterli kişinin işe alındıktan sonra, bu işte tutulabilmesi de gerekir. Bir kişiyi bir görevde tutabilmek için; ona yükselme ve kendini gerçekleştirme imkanı verilmelidir. Bunu da ancak kariyer ilkesini uygulayarak sağlayabiliriz.
 

(12)  GÜRAN: a.g.e., s.133’ten Griggs v. Duke Power Company, 401 US 424,1971
(13)http://sccoe.org/updatedepts/merit.htm; H.A.SİMON, D.W.SMİTHBURG, V.A. THOMPSON: a.g.e., s.259; http://www.opm.gov/ovrsight/msp.htm

Bu ilkenin uygulanması sonucu, memurluk ömür boyu sürecek bir meslek olmuştur. Böylece memurluk, genç yaşlarda, ilerlemek umuduyla girilen  ve emekliliğe kadar sürdürülen bir uğraş haline gelmiştir. (14) Kariyer ilkesiyle, liyakat sisteminin sürekliliği sağlanmakta; liyakat ilkesinin geniş anlamı hayata geçirilebilmektedir.

Kariyer sisteminin iki uygulama biçim vardır: İşe yönelik kariyer sistemi (kadro sistemi) ve kişiye yönelik kariyer sistemi ( rütbe sistemi). Konumuz gereği bunları anmakla yetinip ayrıntıya girmiyoruz.

A.2.d) Sınıflandırma İlkesi
Devletin üstlendiği görevleri gereği gibi yerine getirebilmesi, görevlerin açık biçimde tanımlanmasına, görevlilerde bulunması gerekli niteliklerin (genel ve özel) önceden açıkça belirlenmesine bağlıdır. (15)

Hizmet ile görevli arasındaki ilişki, ancak sınıflandırma yolu ile kurulur. Sınıflandırma, benzer nitelikteki işleri bir araya getirerek bunlar için alınacak görevlilerin özelliklerini genel ve özel niteliklerini belirleyerek liyakat sisteminin uygulanmasını mümkün kılar.

Aynı sınıfta yer alan kamu görevlilerinin hizmete alma, yetiştirme, değerlendirme ve yükseltme gibi personel işlemlerinde standart uygulama imkanı vererek bu işlemleri kolaylaştırır.

Benzer işi yapan görevlilerin benzer ücret almasını sağlayarak, adil ve liyakat sistemine uygun bir ücret rejimini destekler.

(14)SİMON H.A.... :a.g.e., s.279-283, CANMAN: a.g.e., s.24
(15TUTUM : a.g.e., s.45
 
 
 

Liyakat sistemi, sınıflandırılmış personelle işlerlik kazanabilir. Bu da kamu hizmetine alınacakları ve çalışanları; uygun mesleki (kariyer) sınıflara yerleştirmeyi garanti edebilen bir personel sistemi ile mümkündür. (16)

A.2.e) Güvence İlkesi
Memur güvenliği, memurluğun meslek oluşunun, kariyer ilkesinin bir gereğidir. Bütün çalışma hayatını kamu hizmetlerine adayan memurların, yaptıkları hizmetlerden dolayı, belirli güvencelere  ihtiyaçları vardır. Bir memur; ağır bir kusur ya da suç işlemedikçe işini ve memurluk statüsüne bağlı diğer  haklarını kaybetmeyeceğinden emin olmak ister.

 Burada güvenlik; memura şahsı için değil yürüttüğü kamu hizmetinin kesintiye uğramaması için sağlanmıştır. Memur, güvenceli koşullar altında daha rahat ve verimli çalışarak, kamu hizmetlerinin etkinliğini sağlayacak ve liyakat sistemine katkıda bulunacaktır.

A.2.f) Yansızlık İlkesi
Memurlar görevlerini yerine getirirken, vatandaşlar arasında, hiç bir gerekçeyle ayrım yapmamalıdır. Aynı duyarlılığı hükümet de memurlara karşı göstermelidir. Onlara; siyasal düşünce, inanç, ırk, dil, cinsiyet gibi nedenlerle farklı muamelelerde bulunmamalıdır. (17)

Burada özellikle siyasal yansızlık önem kazanmaktadır. Yansızlık, liyakat sisteminin en kritik ilkesidir. Eğer bu ilke ihmal edilirse kayırma sistemine geri dönülebilir. Bu konuda ayrıntılı açıklama birinci bölümde yer aldığından, detaya girmiyoruz.

(16)http:// sccoe.org, a.g.d.
(17) http://www.opm.gov/, a.g.d
 

A.2.g)Adil ve Yeterli Ücret İlkesi
Yukarıda saydığımız ilkelere göre istihdam edilen personele, yaptığı görev karşılığı ödenen ücrette adaletin ve yeterliğin sağlanması da çok önemlidir. (18)

Ücrette bu koşulların sağlanması; ücretin yapılan işe göre ödenmesi, eşit değerde işe eşit ücret ödenmesi  ve ücretlerin piyasa koşullarıyla karşılaştırılabilir olmasına bağlıdır. (19)

Eğer, ücrette saydığımız koşullar sağlanamazsa; kamu görevlerine liyakatli kişilerin alınması ve bu görevlerde kalması mümkün olmaz. Bu durumda liyakat sistemi de temelden sarsılmış olur.

İşsizliğin yoğun olduğu ülkelerde, adaletsiz ve yetersiz ücret  karşılığı da olsa, kamu görevlerine eleman bulmak kolaydır. İnsanlar başka “ekmek kapısı” olmadığından, memuriyeti büyük bir lütuf sayarlar. Ancak, bu koşullarda alınan görevlilerin verimliliği konusunda aynı şeyleri söylemek biraz zordur. Bu durumda, liyakat sistemin tam olarak uygulanması da mümkün olmayacaktır.

A.2.h) Hukuka Uygunluk İlkesi :
Liyakat sistemi; işe alma, terfi, işe son verme, sınıflandırma gibi personel işlemlerini hukuka uygun olarak yerine getirmelidir. (20)
Memura yapılan haksız ve hukuk dışı işlemlere karşı; şikayet, müracaat ve yargı yoluna gitme hakkı tanınmalıdır.
 

(18)CANMAN:a.g.e., s.38
(19)H.A.SİMON.., a.g.e., s.284-288; http://www.opm.gov/, a.g.d.; http.://sccoe.org., a.g.d.
(20)http://www.opm.gov/ ,a.g.d.
 

Bu ilke uygulanarak personel sisteminde keyfilik önlenecek; personel rejimi daha akılcı, nesnel  ve hukuk devleti kurallarına uygun hale getirilebilecektir.

A.3- Sistemin Unsurları

ABD’de 1883’te yürürlüğe giren Kamu Görevlileri Yasası  (Civil Service Act) ile liyakat sisteminin temel özellikleri şöyle belirlenmiştir: a) kamu görevlilerinin siyasal nedenlerle atanıp görevden çıkarılmasını, bir partiye bağış yaparak ya da iş görerek yardımda bulunmaya zorlanmalarını yasaklar; b) yasanın öngördüğü denetimi sağlamak amacıyla, başında, başkanın atadığı ancak görevden uzaklaştıramayacağı bir kurulun bulunduğu bir görevliler örgütü kurar; c) görevlilerin işe alınmasında yarışma sınavlarını esas alır. d) görevlinin siyasal nedenlerle işten çıkarılmasını önlemek için bir takım önlemler alır. (21)

Bundan anlaşılacağı gibi, yasanın öngördüğü esasların gerçekleşebilmesi için iki unsura ihtiyaç vardır; Merkezi Personel Dairesi ve açık yarışma sınavları. Şimdi bunları ayrıntılarıyla inceleyelim :

A.3.a) Merkezi Personel Dairesi
Liyakat sisteminin getirdiği ilke ve kuralların uygulanması için bir kuruma ihtiyaç vardır. Bu kurum, sistemin ilkelerini esas alarak kurulacak ve personel sisteminin belirli bir düzen içinde işlemesini sağlayacaktır. Böyle bir düzenin belkemiğini; görevlilerin atanmaları, yükseltilmeleri ve işten çıkarılmaları gibi işlemlerini yürütecek; Merkezi Personel Dairesi oluşturacaktır.

(21) H.A.SİMON...,a.g.e.,s.257
 
 

Bu amaçla bir personel örgütü; 1883 Kamu Görevlileri Yasasıyla ABD’de kurulmuştur. Adına ABD Merkezi Personel Dairesi (Civil Service Comission) denilen bu kurum; federal düzeyde liyakat sisteminin uygulanmasından sorumlu tutulmuştur. Bu alanda bir ilk ve örnek olduğundan; biz de incelememizde ABD Merkezi Personel Dairesini esas alıyoruz.

A.3.a.1) ABD Merkezi Personel Dairesi
ABD’de 1883’te çıkarılan Kamu Görevlileri Yasası, federal düzeyde liyakat sisteminin uygulanması amacıyla; üç kişilik, özerk ve yansız merkezi bir personel komisyonunun kurulmasını öngörmüştür. Buna göre; ABD Başkanının, Senato ile uzlaşması sonucunda, biri Cumhuriyetçi Partiden, diğeri Demokrat Partiden, üçüncüsü ise tarafsız bir kimse olmak üzere atayacağı üç  kişiden oluşan bir komisyon kurulmuştur. Biz bu komisyonu, çalışmamızda ABD Merkezi Personel Dairesi olarak isimlendiriyoruz.

1883 Pendleton Yasası, çağdaş bir kamu yönetim sisteminin çerçevesini oluşturmaktan uzaktı. Yalnızca, ganimet sisteminin çok kötü sonuçlarını etkisiz kılmayı hedef  almıştı ve daha çok talip olan adayların teknik yetenek sahibi olmalarını garantiye alabilecek biçimde işe alma yöntemlerini düzenleme amacına yönelmişti. Ganimet sisteminin yürürlükte olduğu günlerde yönetim görevlerinde meslekileşme hemen hemen hiç yoktur. Çünkü politika yönetimin içine işlemişti. Bu yasanın amacı, bu nedenle daha çok yönetimden politikayı çekip çıkarabilmek ve işe alınan kişilerin gerçekten nitelikli olmalarını sağlayabilmekti. Nitekim bu yasa, Federal Hükümet görevlerine atanmada siyasal tarafgirlik yerine liyakatin temel alınmasını getirmiştir. İlk Memur Yasası, siyasal bakımdan tarafsız olan memuriyetin yarışma sınavları yoluyla tüm yetenekli vatandaşlara açık olmasını sağlama amacını gütmekteydi. Böylece, yarışmalı memuriyet kavramı, 1883 tarihli Yasanın belirttiği ve ancak yarışmalı bir biçimde doldurulabilecek pozisyonları ifade eden bir kavram durumuna geldi. 1883 tarihli Memur Yasası ile Federal devlette uygulanacak liyakat sistemini yürütmek üzere bir de Merkezi Personel Dairesi kuruldu. Günümüzde, Federal Hükümette liyakat sistemi üç amacı gerçekleştirmeye yönelmiştir:

a)En nitellikli personeli bulup çalıştırma,
b)İlgilenen her vatandaşa eşit olanak sağlama ve
c)Siyasal yönetim değişikliklerinde kamu hizmetinin sürekliliğini koruma.

1883 Yasası ücret, eğitim,izin,güvence, pozisyon sınıflandırması, ödüllendirme emeklilik vb. konularda bir hüküm getirmediği için bu temel Memur Yasasına ek olarak 15 personel yasası daha uygulanmaktadır. 1974’e kadar çıkmış tüm memur yasaları, 5 numaralı Kod başlığı altında tek ve kolay anlaşılabilir bir yasada toplanmıştır. Bu durumu ile günümüzün karmaşık toplumunun gereksinimlerini karşılayacak bir Federal personel yönetim sisteminin çerçevesini oluşturmaktadır. (22)

Aşağıda, yukarıda sözü edilen belli başlı personel yasaları kısaca tanıtılmaktadır:

1.1883 tarihli Memur Yasası: Federal hükümet düzeyinde liyakat sistemine geçilmesinde Personel Dairesinin ve Başkan'ın izleyeceği genel ilkeleri ortaya koymaktadır.

2.1939 tarihli Siyasal Faaliyetle İlgili Yasa: Federal devlet memurlarına oy kullanma ve fikirlerini ifade etme hakkını verir. Ancak, bazı siyasal faaliyet türlerini yasaklamakta ve bu yasağa uymayanlar için bazı cezalar öngörmektedir.
3.1950  tarihli Performans Değerlendirme  Yasası:  Temel bir performans değerlendirme sistemi kurmuştur.

(22) HOFF:a.g.m.,s.65

4.1951 tarihli Yıllık ve Hastalık İzni ile İlgili Yasa: Yıllık ve hastalık izin sistemini kurarak, ücretli izin ve izinleri toptan kullanma hadlerini bir takım esaslara bağlamıştır.

5.1956 tarihli Emeklilik Yasası :Federal hükümet personeli için belirli bir emeklilik sistemi getirmektedir.

6.1958 tarihli Memur Eğitimi Yasası: Gerek federal yönetim içinde, gerekse dışında gereksinim duyulan ve hükümetçe eğitim programları yoluyla kamu hizmetinde verimliliği ve etkinliği arttırmak için Kongre’nin izleyeceği genel politikayı saptamaktadır. Yasa, Personel Dairesinin bu konudaki rehberliğinin genel esaslarını ve diğer kurumların eğitim konusunda kendilerine düşen göreli sorumluluklarını da belirtmektedir.

7.1959 tarihli Sağlık Hizmetlerinden Yararlanma Yasası : Federal devlet memurlarına ve ailelerine yapılacak sağlık yardımlarının esaslarını göstermektedir.

8.1962 tarihli Federal Memurlar Ücret Reformu Yasası : Federal yönetimde yasal maaş sistemlerine ilişkin genel politikayı çizer: (1) Özel girişimde, belli bir çalışma düzeyinde ödenen ücretle, memuriyetin benzer çalışma düzeyinde ödenen maaşın kıyaslanabilir olması. (2) Eşit işe eşit ücret ve çalışma ve performans farklılığına göre, ücret farklılaşması. Yine bu yasa, Federal memur maaşlarının her sene özel kesimde ödenmekte olan ücretlerle kıyaslanarak, bulgulara göre yeniden ayarlanmasını da gerektirmektedir.

9.1970 tarihli Çeşitli Kademedeki Hükümetler Personeli Yasası :Eyalet ve yerel hükümetler düzeylerinde kamu hizmetlerinin kalitesini arttırmayı amaçlayan ve bir çok hususları ayrıntılı olarak kapsayan bir metindir.
 

10.1970 tarihli Federal Maaşların Kıyaslanabilir Olmasına İlişkin Yasa: Başkana yasal ödeme sistemlerine giren personel için ücret saptama konusunda daha çok yetki vermekte ve maaşların yeterliliğini gözetmede inisiyatifi Kongreden çok Başkana bırakmaktadır.

Merkezi Personel Dairesinin  uygulamada kullandığı diğer yasalar şunlardır.

1.1946  tarihli Yönetsel İşlemler  Yasası: Soruşturma kurulları üyelerinde aranacak nitelikleri ayrıntılı olarak belirtir. Soruşturma Kurulu üyeliği yarı-yargısal nitelikteki pozisyonlardır.

2.1948  tarihli Genel Askerlik ve Hizmet Yükümlülüğüne İlişkin Yasa: Askerlik Eğitim ve hizmetine alınan Federal memurların dönüşlerinde yeniden istihdam edilme haklarını düzenler.

3.İkili Maaş Sistemlerinin Düzenlenmesine İlişkin  1964 tarihli Yasa: Bir memurun birden çok görevde çalışabilmesi durumlarını basitleştirmekte, bu konuyla ilgili  çeşitli yasalarla, emekli askerlerin devlet memuru olarak çalıştırılmasına ilişkin yürürlükteki yasaları tek bir yasa biçiminde birleştirmektedir.

4.1965 tarihli Oy Kullanma Hakkına İlişkin Yasa: ABD Anayasasına Ek 15’de belirtilen hususları , Amerikan vatandaşlarının oy kullanma haklarının ırk ve renkleri ne olursa olsun engellenemeyeceği, red edilemeyeceği konusunu güvenceye bağlayarak güçlendirmiştir.

5. 1972  tarihli Vatandaşlara Çalışmada Fırsat Eşitliği Tanınmasına İlişkin Yasa: Hiçbir federal memurun farklı muamele görmemesini öngören Genelgenin (Executive Order) temel koşulları ile önemli bazı yeni süreçleri birleştiren yeni bir çalışma yönergesi düzenlenmiştir. Yasa, aynı zamanda, 1964 tarihli Vatandaşlık Haklarına ilişkin Yasa’nın sağladığı olanaklardan, Federal, Eyalet ve Yerel Hükümet de yararlanması konusunda hükümler getirmiştir.

6) Ortalama İş Gücü Standardı ile İlgili 1974 tarihli Ekler: Federal hükümeti, 1967 tarihli İstihdamda Yaş Ayrımı Yapılmaması İle İlgili Yasanın hükümlerine tabi kılmakta ve memur ve memur adayları ile ilgili tüm personel işlemlerinde yaş ayrımı gözetilmemesini öngörmektedir.

7)1978 tarihli Kamu Görevlileri Reform Yasası (Civil Service Reform Act) :  Başkan Carter döneminde çıkarılan bu yasayla; ABD Merkezi Personel Dairesi kaldırılarak onun görevleri iki ayrı bağımsız kuruluş arasında paylaştırıldı. Bunlardan biri; personel yönetimi alanında politika saptayacak, başında Başkan’ın atayacağı tek bir yöneticinin bulunacağı Personel Yönetimi Örgütü (Office of Personnel Management), (OPM), ikincisi; Liyakat Sistemini Koruma Kurulu (Merit Systems Protection Board) (MSPB) dır. Bu kurul, personel konularında yetkili yarı adli bir kuruldur. OPM’nin saptadığı politikaların liyakat sistemi kurallarına göre uygulanmasını ve açıklanmasını sağlamak MSPB’nin görevleri arasındadır. (23)

A.3.a.2) Dairenin Çalışma Şekli
II. Dünya savaşından önce, Hükümette görevli memur sayısı bir milyondan azdı. Hükümet örgütünün göreli olarak küçük olması nedeniyle, o zamanlar ABD Merkezi Personel Dairesinin tamamıyla merkezileşmiş bir personel sistemi uygulaması olanağı vardı. Merkezi Personel Dairesi, 1883 tarihli Memur Yasası ile   yetkili kılınan Memur Alma Komisyonlarının yardımıyla memuriyete girecek hemen her adaya sınav yapabilmekte ve işe alma ile ilgili işlemleri yürütebilmekteydi. Eğer, örneğin, İçişleri Bakanlığı veya diğer herhangi bir Bakanlık, bir memurunu terfi ettirmek veya yetersiz bulduğu birini işten çıkarmak istiyorsa, bu gibi personel işlemlerini uygulamadan önce, Merkezi Personel Dairesinin onayını almak zorundaydı.
(23) http://www.mspb.gov/aboutus/mission.htm.

Bu oldukça merkezileşmiş bir personel sistemiydi. II. Dünya savaşının sonucu olarak hükümet örgütü korkunç bir biçimde büyüdü. 1 milyondan az alan memur sayısı, 1945 de savaşın sona ermesinden sonra 5-6 yıl içinde 4 milyonu buldu. Bu hızlı yayılma sırasında Merkezi Personel Dairesinin her şeyi merkezden denetlemesi olanaksızlaşmıştı. Bu nedenle Merkezi Personel Dairesi bir çok yetki ve sorumluluklarını, bakanlık ve kuruluşlara devretmeğe ve onlara neyi, nasıl yapacaklarını bildirmeye başladı.

Kuruluşların da personel yönetimi konusunda bazı sorumlulukları bulunmaktadır. Her kuruluşun baş yöneticisi örgütündeki personel yönetiminden sorumludur. Ancak, bu sorumluluğu yerine getirme sırasında Merkezi Personel Dairesi ile işbirliği yapmak zorundadır. Genellikle, baş yönetici personel işlerinin yürütülmesini; örgütte planlama, yönetim ve denetim fonksiyonlarından kendisine karşı  sorumlu olan kişilere devreder. Doğaldır ki, kuruluşlarca girişilen tüm personel işlemleri Merkezi Personel Dairesinin denetimine tabidir. Merkezi Personel Dairesi, doğrudan Başkana karşı sorumlu bir örgüt olarak oldukça yerinden yönetimci bir personel  sistemi uygular. Hükümetin merkezi personel örgütü olarak daha çok, uygulanacak politikayı saptayan ve bir takım ölçütler geliştiren bir kuruluş durumundadır. Aslında, aynı zamanda uygulayıcı bir kuruluş da sayılabilir. Ama, asıl görevi çeşitli bakanlık ve dairelerin takip edeceği bir takım standartlar ve personel politikasını saptamaktır, denebilir. Merkezi Personel Dairesinin iki önemli rolü vardır; (ve bir rolü diğerinden oldukça farklıdır.) Her şeyden önce, Merkezi Personel Dairesi, Başkanın adeta personel yönetim kolu olarak davranır ve tüm personel yönetim politikasını saptar ve Federal düzeydeki personel yönetimi için gerekli önderliği sağlar. Bu görev aslında, vakti olsa, Başkanın yapacağı bir görevdir. Ancak, bu görevi yerine getirmeye vakti olmadığından  Merkezi Personel Dairesini gerekli işleri kendisi adına yürütmesi için görevli kılmaktadır. Daha açık olarak belirtmek gerekirse, personel işlerini yürütebilmeleri için devlet kuruluşlarına yapılacak yardım ve önderliği sağlama programı şöyle özetlenebilir:

1.Dairelerin personel işlemleri için ana esasları ve standartları saptamak,

 2.Dairelerin personel işlemlerini gözden geçirerek ve değerlendirmesini yaparak, yasaların gereklerine ve öngördükleri standartlara uygunluklarını sağlamak.

3.Daha iyi personel yönetim yöntemleri geliştirmek.

4.Personel yönetimi ile ilgili konularda dairelere önerilerde bulunmak ve yardımcı olmak.

Merkezi Personel Dairesinin yukarıda belirtilen görevlerinden, oldukça değişik olan bir görevi de, Kongre’ce tüm memur ve personel yasalarının yönetiminden sorumlu tutulmuş olmasıdır. Bu yasaları değiştirme yetkisi yoktur. Ancak değişiklik önerisinde bulunabilir. Gerçekten bu uygulamada çok sık yapılan bir şeydir. Değişiklik yapılıp yapılmayacağı konusunda sonul karar verme yetkisi Kongre’nindir.

Uygulanmakta olan böyle bir yerinden yönetim sistemi içinde, zorunlu olarak Merkezi Personel Dairesi, personel işlemlerine girişebilmeleri için bakanlık ve dairelere yetki devrinde bulunmuştur. Bakanlık ve dairelerin personellerinin terfi, transfer, işten çıkarma, tekrar alma vb. yetkileri vardır.

Anılan kuruluşlar Merkezi Personel Dairesinin onayını almadan personel işlemlerine girişebilirler ancak, Merkezi Personel Dairesi denetim yolunu açık bırakmadan onlara asla yetki devrinde bulunmaz. Yaklaşık olarak her iki üç yılda bir Merkezi Personel Dairesinden bir  personel yönetimi değerlendirme takımı, her bakanlık ve daireyi dolaşarak yapılmış olan tüm personel yönetim uygulamalarını gözden geçirir. Dairelerin değerlendirmeleri yapılırken, göz önünde tutulan bir kaç etmen vardır:

1.Son değerlendirme tarihinden bu yana geçen zaman,

2.Son denetimde tanımlanmış olan sorunlar,

3.Bir daire veya ona bağlı kuruluşların muhtemel personel sorunları ile ilgili bilgiler ve

4.Hükümet çapında personel yönetim sorunlarının bir profilini çıkarabilmek için  bakanlık kuruluşları arasında bir örnekleme yapmak.

Değerlendirme takımı, incelemeleri sırasında başlıca üç temel konu üzerinde durur: Önce, dairenin personel yönetim programı yeterli midir? Eğer değilse daha iyi bir personel yönetim programı geliştirmek için ne gibi yardımlar yapılabilir? İkinci olarak da kurumun kendisine devredilen yetkiyi aşıp aşmadığına bakılır. Üçüncü olarak, yönetimin gözü ve kulağı olarak Merkezi Personel Dairesi, Federal yöneticilerinin işgücü kullanımı, kadınlar da dahil olmak üzere azınlık grupların üyelerine eşit olanak sağlama ve memur-amir işbirliği gibi konularda saptanmış kamu politikasının hedeflerine uymada ne ölçüde başarılı olduklarını rapor etmekte yükümlüdür. Değerlendirme tamamlanınca, Merkezi Personel Dairesi, ilgili bakanlığa bir rapor gönderir. Bu rapor, o kuruluşun personel programının bir değerlendirmesi olduğu kadar, kuruluş yönünden eylemi gerektiren bulgular raporudur da. Eğer bir faaliyeti gerektiriyorsa ilgili bakanlık, 90 gün içinde gerekli önlemlerin alındığını veya gerekli işlerin tamamlandığını Merkezi Personel Dairesine rapor etmek durumundadır.

Bakanlık ve Merkezi Personel Dairesinin gelişmiş bir personel yönetimine kavuşmak olarak tanımlanabilecek ortak amaçlarına ulaşmada, birlikte çalışma yollarından bazıları şöyledir:

Önce, polis yaklaşımı olarak adlandırabileceğimiz, Merkezi Personel Dairesinin  bir bakanlığa gidip, sorunları tanımladığı ve bu sorunların nasıl çözülebileceğine  karar verdiği modelden bahsedilebilir.

İkinci yol, doktor-hasta modeli olarak nitelendirebileceğimiz ilişki biçimidir. Burada ilgili bakanlık, Merkezi Personel Dairesine başvurarak örgütsel birimlerine gelip aksaklıkları teşhis ederek çözüm yolu bulmasını ister.

Üçüncüsü, satın alma modelidir. Bu tür ilişki biçiminde Bakanlık kendi sorunlarını tanımlar ve bu sorunları için çözüm veya hizmet isteminde bulunur, ya da dışarıdan hizmet satın alır.

Son olarak, yardımcı modeli olarak tanımlayabileceğimiz ilişki türü vardır. Bu modelde Merkezi Personel Dairesi, Bakanlık yönetiminin sorunlarını tanımlayıp, alternatif çözüm yolları bulmasına yardımcı olur. Daha sonra bakanlık, hangi çözüm yolunu kullanacağına karar verir. (24)

Kanımızca, yardımcı modeli, personel yönetiminin etkinliğin artıracak bir modeldir. Çünkü bu modelde değerlendirme sorumluluğu bakanlığa bırakılmakta; kendi sorunlarına kendisinin çözüm yolları bulmasına yardımcı olunmaktadır. Merkezi Personel Dairesinin dışardan, zorlama bir müdahalesine ve değerlendirmesine gerek kalmamaktadır. Bu model, katılımcı ve birlikte yönetim gibi amaçlara ulaşmada daha yararlı olabilir.
Merkezi Personel Dairesinin işlevlerini ise şöyle sıralayabiliriz:
1.Federal personel politikasının, programlarının ve sistemlerinin ulusal hedeflere katkıda bulunmasını sağlamak,
2.Bakanlık ve dairelere tüm yönetim süreçlerine olumlu katkıda bulunabilecek personel programlarını saptamalarına yardımcı olmak ve bu konuda onları teşvik etmek,
(24) HOFF:a.g.m.,s.69
 
 

3.Personel yönetimi alanında çalışacak kimselerin seçiminde, onlardan yararlanmada, personelciliğin bir meslek olarak gelişmesinde kuruluşlara önderlik etmeye devam etmektir.

A.3.b) Yarışma Sınavları
Liyakat ilkesine dayanan bir personel sistemi, açık kamu görevlerinin yarışma sınavlarıyla doldurulmasını gerektirir. Yapılacak olan sınavla en yetenekli, en yeterli adayın kamu görevine yerleştirilmesi sağlanarak kayırmacılık önlenir. Sınavların bu işlevleri yerine getirebilmesi için belirli nitelikleri taşımaları zorunludur.

Sınavlarda uyulması gerekli ilkeleri; sınava ilişkin ve sınav sonuçlarına ilişkin ilkeler (25)  diye ikiye ayırabiliriz. Şimdi bu ilkeleri sırasıyla inceleyelim:

a)Sınava İlişkin İlkeler
Yapılacak sınavın istenen sonucu verebilmesi için, sınavla ilgili olarak yerine getirilmesi gereken kurallar ve uyulması zorunlu ilkeler şu şekilde sıralanabilir:

aa) Yeterince Duyurma
Açık memur kadrolarının, başvurmayı düşünen bütün adayların bilgi edinebileceği bir biçimde duyurulması gerekir. Bu duyuru, basın yayın araçları vasıtasıyla yapılması yanında, ayrıca, potansiyel personel kaynağı olarak kabul edilen okullar kanalıyla da yapılabilir. Burada, amaç mümkün olduğunca daha çok adayın katılımını sağlamanın yanında, ilgili kadrolara başvurmayı düşünen bütün herkese sınava katılma fırsatının verilmesidir.

bb) Başvuru Fırsatı  Tanıma
Yeterince duyurma tek başına yeterli değildir. Başvuru için gerekli işlemlerin yapılabilmesi için, yeterli olabilecek bir zamanın tanınması gerekir.

(25) AYKAÇ:a.g.m.,s.95-100
Başvuruların, çeşitli gerekçelerle geri çevrilmemesi, başvuruda bulunacakları caydırıcı rol oynayacak belgelerin istenmemesi, başka bir ifadeyle başvurunun zorlaştırılmaması, tam bunun aksine kolaylaştırılması amaçlanmalıdır.
Uygulamada görülen, başvuruda yüksek miktarda harç alınması, çok sayıda fotoğraf, iyi hal kağıdı, ikametgah belgesi istenmesi, fotoğrafın tam cepheden çekilmediği gerekçesiyle başvurunun reddedilmesi, başvuru için tanınan zaman zarfında alınması çok zor olan, sağlık kurulu raporu gibi belgelerin, istenmesi başvuru fırsatının  dolaylı olarak engellenmesi anlamına gelmektedir. İstenen belgelerin, istenmesinin mantıklı bir açıklamasının olması gerekir. Örneğin, ikametgah belgesinin mantıklı bir açıklamasının yapılması oldukça güçtür.

cc) Aranan Koşulların Gerçekçi OlmasıAdaylarda aranacak niteliklerle, yapılacak iş arasında bir bağlantı bulunmalı, aranan nitelikler işin daha iyi yapılabilmesi için gerekli nitelikler olmalıdır, Adaylarda aranan niteliklerin ve başvuru için öngörülen koşulların, yapılacak işle ilişkili olmaması, bu niteliklerin ve koşulların bir ön eleme amacına yönelik olduğu şeklinde   değerlendirilebilir. Oysa, amaç işle ilgili nitelikleri taşıyan herkese başvuru fırsatının verilmesi olmalıdır.

dd) Adaylar Arasında Ayrım Yapılmaması
Adaylar arasında dil, din,cinsiyet, siyasal düşünce bakımından hiçbir ayrım gözetilmemelidir. Hemen hemen bütün ülkelerde, kamu görevlerine girişte, belirtilen bu konularda ayrım yapıldığı konusunda şikayetler bulunmaktadır. Özellikle, etnik ayrılıkların çok olduğu ülkelerde  bu alandaki tartışmalar daha da yoğunlaşmaktadır. ABD’de yapılan bir araştırmada, “kuruluşunuza alınacak yeni personelin zenci olmasını ister misiniz?” sorusuna büyük ölçüde olumsuz cevap verilmiş olması, yeterlik ilkesinin savunulmasının kolay, uygulamasının zor olduğunu ortaya koymaktadır.
 

Ülkemizde de, erkek adaylara önemli bir öncelik tanınan kaymakamlık, müfettişlik gibi mesleklerin bulunması, yeterlik ilkesinin uygulanmasını zorlaştırmaktadır.

ee) Yeteneğe Göre Sıralama
Adaylar yukarıda belirtilen esaslara göre adaylık işlemleri yapıldıktan ve sınava alındıktan sonra, sınavda gösterdikleri başarı derecesine göre sıralanmalıdır. Sıralamada, sınav dışında hiç bir unsur etkili olmamalıdır. Sınav sonuçlarına göre adayların sıralanmasında idarenin takdir yetkisi bulunmamalıdır.  Burada idarenin yetkisinin sınırlı olduğu, idarenin bütün birimlerince kabul edilmeli ve uygulama bu yönde yapılmalıdır.

ff) Sonuçlar Hakkında Bilgi Verme
Sınav sonuçlarının, kabul edilebilir bir süre sonra adaylara bildirilmesi gerekir. Bu sürenin, gerekçesi ne olursa olsun çok uzun olmaması gerekir. Sınavda başarılı olan veya olamayan adayların geleceklerine yön vermeleri, sınav sonuçlarına itiraz, ancak, sonuçların bildirilmesiyle mümkündür.

gg) Sınav Sonuçlarına İtiraz Hakkı
Sınav sonuçlarının adaylara bildirilmesi bir idari işlem niteliğinde olduğundan, bu idari işleme adayların itiraz etme hakları kısıtlanmamalıdır. Sınav sonuçlarına itiraz, idari makamlar nezdinde olabileceği gibi idare mahkemesi nezdinde de yapılabilmesi önceden konan hükümlerle kısıtlanmamalıdır. (26)

A.3.b.2)Sınav Sonuçlarına İlişkin İlkeler
İşe almada yapılan sınavın amacı, adaylar arasından o işi en iyi yapacak adayın veya adayların seçilmesidir. Yapılan sınav sonucu seçilen adayların işe başladıktan sonra gösterecekleri başarı derecesi ile sınavda yapılan seçimin isabet derecesi arasında ilişki kurulması, sınavların geçerliği ve güvenilirliği konularını ortaya çıkarmaktadır. (27)
(26) http://sccoe.org./,a.g.d.
(27)AYKAÇ : a.g.m., s.97
aa) Sınavların Geçerliği
Sınavların geçerli olması sınavda başarılı olanların sınavda gösterdikleri başarı derecesine paralel bir başarıyı işlerinde de göstermeleri anlamına gelir. Sınavların geçerliği üç farklı açıdan ele alınarak incelenebilir.

aaa)Sınav Ölçütlerinin Geçerliği
Sınav sonuçları ile işte gösterilen başarının nesnel ölçütlere göre belirlenmesi ve her ikisi arasında bir paralellik bulunması gerekir. Bu bir yerde sınavın nesnel esaslara göre yapılmasıyla ilgili olduğu kadar, işteki başarı derecesinin belirlenmesi için yapılan personel değerlendirme sonuçlarının nesnel olmasıyla ilgilidir.

Sınavdaki başarı derecesinin işte gösterilememesi, sınavda isabetli seçim yapılmadığı anlamına gelebileceği gibi, personel değerlendirmesinin nesnel ölçütlere dayalı olarak yapılmadığı anlamına da gelebilir. Bu bakımdan, sınavın istenen biçimde yapılmış olmasına karşılık  personel değerlendirmesinin istenen biçimde yapılmaması, sınav sonuçlarının geçerliliğini olumsuz yönde etkiler. Bu yüzden, hem sınavların, hem de personel değerlendirmesinin nesnel ölçütlere göre yapılması sınavların gerçek geçerlilikleri konusunda kesin bilgi sahibi olmamızı sağlayabilir.

bbb)Sınav İçeriğinin Geçerliği
Sınav içeriğinin yapılacak işle ilgili olması gerekir. Aksi takdirde, personel değerlendirme sonuçları ile sınavda gösterilen başarı derecesi arasında bir ilişkinin bulunması düşünülemez. Bu yüzden sınavda sorulan soruların adayların gelecekte yapacakları işle ilgili olması gerekir. Amaç, belirli bir işi en iyi yapacak aday veya adayların belirlenmesi olduğuna göre, bunun belirlenebilmesi için öngörülen işle ilgili bilgi, beceri ve yeteneğin belirlenmesine yönelik bir sınavın yapılması gerekir. Böyle yapılmayan bir sınavda gösterilen başarı derecesi ile yapılan işte gösterilen başarı derecesi arasında anlamlı bir ilişkinin bulunması mümkün değildir.
Öte yandan personel değerlendirmesi sonuçlarının nesnel olabilmesi için, geçerlik, güvenilirlik, uygulanabilirlik ve kabul edilebilirlik ölçütlerinin temel alınması gerektiği, bu ölçütlerin esas alınmamasının sınavın geçerliği konusunda yapılan değerlendirmelerin yanıltıcı sonuçlara neden olabileceği kabul edilmelidir.

ccc)Sınavda Verilen İzlenimin Geçerliği
Sınavların geçerliğinin ortaya konulmasında en zor tespit edilebilen geçerlik türü, verilen izlenimin geçerliğidir. Sınavda verilen izlenimin geçerliğinin belirlenebilmesi için, şu iki koşulun önceden bulunması zorunludur:
1-Bir iş veya iş grubu ile ilgili olarak, işteki davranışları etkileyen bütün temel unsurları kapsayan geliştirilmiş bir iş analizinin yapılmış olması.

2-Yapılan iş analizi ölçütlerinin güncel kullanımlarını öngören bir uygulamanın, bütün sınav işlemleri boyunca dikkate alınması.

Sınavların geçerliğinin istenen doğrultuda olması halinde isabetli seçim ve isabetli eleme sonucuna ulaşılmaktadır. Bu sonuçların hem örgüt için, hem de sınava katılan adaylar için büyük önem taşıdığı ortadadır. Yeterlik ilkesinin uygulanmasının isabetli seçim ve isabetli eleme sonucuna yönelik olması, sınavın geçerliği ile yeterlik ilkesinin amacına ulaşması arasında sıkı bir ilişkinin bulunması; sınavların geçerliğini, yeterlik ilkesinin bir önkoşulu haline getirmektedir. (28)

A.4- Sınav Çeşitleri
Liyakat ilkesine dayanan bir personel sistemi, görevli alırken veya görevde olanları terfi ettirirken; yetenekli ve en yeterli adayın tespiti için sınav yoluna başvurur. Bu sınavlar, duruma göre ya yeterlik ya da yarışma niteliğindedir.

(28) http://sccoe.org/,a.g.d.,

Kamu görevine talip kişinin, görevinin gerektirdiği nitelikleri taşıyıp taşımadığını tespit etmek için yapılan sınav yeterlik sınavıdır. Bu sınav; açık olan kamu görevlerine eşit sayıda ya da daha az adayın başvurması durumunda yapılır ki yetersiz adayların kamu görevlerine girmesi önlenmiş olsun.

Açık kadro miktarından daha fazla aday, bu kadrolar için başvurmuşsa; yarışma sınavı yapılır. Böylece en liyakatli, en yetenekli adaylar tespit edilir ve kamu görevlerine yerleştirilir.

Yeterlik ve yarışma sınavlarının her ikisi bir arada da yapılabilir. Şöyle ki:  Öncelikle, adaylar yeterlik sınavına tabi tutulur. Yeterlik sınavını kazananlar yarışma sınavına girmeye hak kazanırlar. Yarışma sınavını kazanan adaylar da, açık olan kamu görevlerine yerleştirilirler. Bu usul, sınava başvuranların sayısının, açık kadro sayısından onlarca kat fazla olduğu durumlarda; aday sayısını azaltarak, hizmete alacak kurumun işini kolaylaştırır.

Çalışmamızda sınavları; şekil ve amaç yönünden ikiye ayırıp inceleyeceğiz.

A.4.a)Şekil Yönünden Sınavlar
Sınavları, yapılış şekline göre; yazılı, sözlü ve uygulamalı olarak üçe ayırabiliriz.

A.4.a.1) Yazılı Sınavlar
Yazılı sınavlar, test şeklinde(objektif sınav) veya kompozisyon (klasik, subjektif sınav) şeklinde yapılır. Test tekniğiyle yapılan yazılı sınavların değerlendirilmesi kolaydır ve sonuçları vakit kaybedilmeden alınır. Ancak, adayın gerçek bilgi ve yeterliğini ölçebilecek nitelikte test soruları hazırlamak oldukça güçtür. Bu nedenle test (çoktan seçmeli) tekniğiyle yapılacak sınavların uzman kişilerce ve sınav ilkelerine uygun biçimde hazırlanmaları gerekir. Yüzlerce, binlerce adayın başvurduğu sınavlarda bu tür sınav uygulanması kaçınılmazdır.

Klasik usuldeki, kompozisyon türü yazılı sınavların hazırlanması kolaydır. Ancak değerlendirilmesi ve sonuca ulaşılması da bir o kadar zordur. Sınav kağıtlarının değerlendirilmesinde objektifliğin sağlanması sorun olabilir.

Bu tür sınavlar, daha çok anlatım yeteneğinin önem kazandığı görevlerle muhakeme yeteneğine ihtiyaç gösteren memuriyetler için uygulanırsa, daha yararlı olabilir. (29)

A.4.a.2) Sözlü Sınavlar
Sınavı yapanlarla sınava girenlerin karşı karşıya gelerek, sözlü sorulara sözlü cevaplar verilmesi biçiminde uygulanan sınavlardır. Bu sınavlarla; adayın girişim gücü, anlayış ve anlatış yeteneği, zeka, bilgi ve kavrama düzeyi, konuşma tarzı, ses tonu, muhakeme gücü ile denge ve kontrol gibi yetenekleri ölçülmeye çalışılır.

Sözlü sınavlarda, adayların; bire bir, yüz yüze değerlendirilmeleri söz konusudur. Bu açıdan faydalıdır. Ancak değerlendirmede objektifliğin sağlanması oldukça zordur. Sınavı yapanların tutum ve davranışlarıyla adayların psikolojik durumları, değerlendirmede subjektif unsurlara yer verilmesine yol açabilir. Bu durumda liyakat ilkesini en çok zedeleyen bir sınav şekline dönüşebilir.

A.4.a.3) Uygulamalı Sınavlar
İşi doğrudan adaya yaptırarak, adayın iş için uygun olup olmadığını tespit etmeyi amaçlayan sınavlardır. Bu tür sınavlar genellikle; bir alet, makina ya da aracın aday tarafından, yeterli düzeyde kullanılıp

(29) MIHÇIOĞLU, Cemal: Personel İdaresi Ders Notları , SBF,Ankara,1965-1966,s. 42

kullanılmadığını ölçmek için yapılır. Ayrıca el becerisi gerektiren işlere eleman alımında da en uygun sınav şekli, uygulamalı sınavlardır.

A.4.b) Amaç Yönünden Sınavlar
Sınavlar; bilgi, zeka, yetenek ve kişilik özelliklerini ölçmek amacıyla yapılırlar.(30)

A.4.b.1) Bilgi Ölçen Sınavlar
Adayların belirli bir alanda sahip oldukları bilgiyi ölçmek için yapılan sınavlardır. Adayın bilgi birikimi ile ilgilenmeyip onun yeteneklerini ölçen sınavlardan farklıdır. Uzmanlık esasına dayanan personel sisteminin egemen olduğu, ABD gibi ülkelerde; kamu görevlerine, iyi yetişmiş, deneyimli kişilerin alınabilmesi için bilgi ölçen sınavlara daha çok ağırlık verilmektedir. (31)

A4.b.2) Zeka Ölçen Sınavlar
İnsan beyninin bir çok işlevi vardır. Bu işlevlerin tümüne birden zeka adı verilir. Kamu görevlerine eleman alınırken, belirli bir zeka düzeyinin altındaki adayların elenmesi için zeka ölçen sınavlara (IQ testleri) başvurulur.

Bilimsel araştırmalar, insanın zeka düzeyi ile mesleki başarısı arasında doğrusal bir ilişkinin olduğunu göstermiştir. Bu nedenle, kamu hizmetlerine girişte, yeterlik ve yarışma sınavlarının tamamlayıcısı olarak zeka testleri de uygulanmaktadır. Bununla daha yetenekli adayların işe alınması amaçlanmaktadır. (32)

A.4.b.3) Yetenek Ölçen Sınavlar
Adayların mevcut bilgilerinden çok, gelecekteki gelişme alanlarını tespit etmek amacıyla yapılan sınavlardır. Yetenek, insanın; kendini

(30)  MIHÇIOĞLU: a.g.e., s. 46-69
(31)  MIHÇIOĞLU: a.g.e., s. 46
(32) TUTUM, Cahit: Türkiye’de Personel Rejimine İlişkin Sorunlar, TODAİE Yayını,Ankara,1971,s.51-58

geliştirme ve bir şeyler yapabilme potansiyelidir. Yetenek sınavlarıyla adaylarda bu potansiyel gücün düzeyi saptanmaya çalışılır.

Teknik işlerde başarılı olabilmek, güzel yazabilmek, güzel konuşabilmek, ressam veya müzisyen olabilmek için; bu konularda yeterli eğitim almanın yanında özel bir yeteneğe de sahip olmak gereklidir. Bu tür mesleklere eleman alınırken yetenek (istidat) ölçen sınavlara başvurulur. (33)

A.4.b.4) Kişilik Ölçen Sınavlar
 Adayın çalışkanlık derecesi, sorumluluk duygusu, görev sırasında karşılaşacağı sorunların altından kalkıp kalkamayacağı, liderlik yeteneğinin olup olmadığı gibi özelliklerinin saptanması için kişilik ölçen sınavlara başvurulur.

Ancak kişilik sınavlarında, istenen sonucun alınması, her zaman mümkün olmayabilir. Çünkü adaylar, kişilikleriyle ilgili sorulan sorulara her zaman doğru yanıt vermezler. Bunun yerine, kendilerinden beklendiğini tahmin ettikleri cevapları verme eğilimindedirler. Kişilik ölçen sınavların sonuçlarını değerlendirirken bu tür eğilimleri dikkate almak, yanılgı oranını azaltacaktır. (34)

B- İşe Alma Sistemleri
Kamu hizmetlerinde çalışacak personelin seçimi, işe alınmaları ve işe alınacak kurumların belirlenmesi önemli bir sorundur. İşe alma sistemleri kamu hizmetlerinde istihdam edilmek üzere alınacak personelin işe alınma şeklini personel temininde uygulanacak esas ve yöntemi, işe alınacaklarda aranacak şart ve nitelikleri kapsar.

(33): TUTUM : a.g.e.,s.55
(34 ) MIHÇIOĞLU: a.g.e., s. 49
 

Biz burada, hizmete almaya yetkili kuruluşlar yönünden işe alma sistemlerini inceleyeceğiz.

Personeli işe alacak kuruluşların belirlenmesi konusu önemli bir sorundur. Bu konuda ülkeden ülkeye hatta ülke içinde değişik uygulamalar vardır. Genellikle işe almada üç tür uygulamadan söz edilmektedir.(35)

B.1) Merkezi Sistem:
Merkezi sistem kamu hizmetine alınacak kişilerin merkezi bir organ veya kuruluş tarafından işe alınması sistemidir. Merkezi sistemde bütün kamu kurum ve kuruluşları, ihtiyaç duydukları personelin sayısı, eğitim durumu ve benzer niteliklerini, devletin bu konuda yetkili kılınmış   merkezi organına bildirir. Bu merkezi kuruluş çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarından gelen personel taleplerini, önceden belirlenen usul ve esaslara göre değerlendirdikten sonra, yine belli usul ve esaslar  dahilinde kamu hizmetine alınacak kişileri seçer ve talep sahibi kuruluşlar arasında dağıtır. (36)

Bir ülkede uygulanacak hizmete alma işlemleri bir dereceye kadar o ülkedeki kamu hizmetlerinin genel örgütlenişinin etkisi altında bulunur. Bütün kamu yönetimi örgütünü kapsayan genel sınıfların olduğu personel sistemlerinde merkezi sistemi uygulamak çok daha kolaydır.(37)

Günümüzde personel hizmetlerinin yürütülmesinde merkezileşme eğilimi ağır basmaktadır. Bu açıdan personel hizmetlerinin örgütlenmesinde merkezi sistemin fayda ve sakıncalarını iyi tespit etmek gerekir. Merkezi sitemin faydalı yönleri şu şekilde sıralanabilir: (38)

(35) TORTOP,Nuri: Personel Yönetimi, Yargı Yayınları, Ankara, 1994, s. 37
(36) TORTOP,Nuri: Personel Seçiminde Uyulması Gerekli Kurallar, Çağdaş Yerel Yönetimler, S. 1,Ocak,1997, s.17; ALDAN, Mehmet: Türkiye’de Memur Seçiminde Sorunlar,AİD,S.3, Eylül,1979, s.23-24
(37) CHAPMAN, Brian : İdare Mesleği, Avrupa'da Devlet Memurluğu (Çev. Cahit TUTUM), TODAİE,Ankara,1970, s. 67
(38) CHAPMAN: a.g.e.,s.218
Merkezi sistem özellikle patronajı-kayırıcılığı önleme bakımından büyük önem taşır. Bu yönüyle liyakat ilkesinin uygulamasının sürekliliğini  sağlamaya hizmet eder. Kamu hizmetine girişte eşitlik ilkesinin hayata geçirilmesine imkan sağlar. (39)

Merkezi sistem gereğinden fazla sayıda istihdamı önlemesi açısından tercih edilir. Kamu personelinin kurumlar ve bölgeler  arasında adil ve dengeli dağılımını sağlar.

Bütün ülke çapında yeknesak bir personel politikasının uygulanması bu sistemle mümkündür. Sistemin personel politikası alanında değişen şartlara kısa sürede uyum sağlayabilmesi ,  ülke çapında geçerli bir politika uygulanmasını gerektirir. Bu ise personel hizmetlerinin merkezi bir organ uhdesinde toplanmasıyla mümkündür.

Personel konularında uzmanlaşma ve koordinasyon, merkezi sistemde daha kolaydır. Bunun sonucu olarak personel konusunda alınacak kararlar daha isabetli olur.

Daha ekonomik bir sistemdir.

Merkezi sistemin temel sakıncası merkezileşmenin beraberinde getireceği bürokratik hastalıklardır.

Kırtasiyeciliği artırabilir. Personelin daha etkili ve verimli çalışma imkanlarını azaltır. Sonuç olarak ifade edilebilir ki; personel hizmetlerinin merkezileşme eğilimi birtakım sakıncaları beraberinde getirmekle birlikte, kayırıcılığın önlenmesi ve liyakat ilkesinin daha etkili bir şekilde uygulanabilmesi açısından çağdaş bir sistemdir.

(39) TORTOP,Nuri: Personel Yönetimi, İlksan Matbaası, Ankara, 1979, s. 21
 

Ülkemizde , 2/2/1999 tarihli ve 99/12377 sayılı BKK ile kabul edilen;  "İlk Defa Devlet Memuru Olarak Atanacaklar İçin Mecburi Yeterlik ve Yarışma Sınavları Genel Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” ile kariyer mesleklerine giriş dışında merkezi sistem benimsenmiştir. Buna göre; memur olmak isteyenler, mutlaka merkezi sınavı başarmak zorundadırlar.

B.2) Kurumsal (Mahalli) Sistem

Mahalli sistem; personel alımı ve diğer personel  hizmetlerinin personel istihdam edecek bakanlık veya kuruluşun yetkisine verilmesi sistemidir. Bu sistemde personel ihtiyacı olan her bakanlık veya kamu kuruluşu, esasları kanun ve sair mevzuatla tespit edilmiş usullere göre ihtiyaçlarını kendisi karşılamaktadır. Bu açıdan personel hizmetlerinin mahallinden görülmesi sistemini benimseyen ülkelerde hemen bütün bakanlık ve kuruluşların bünyelerinde genel müdürlük, daire başkanlığı ve şube müdürlüğü şeklinde personel birimleri teşkil edilmiştir. Her kamu kuruluşu, ihtiyaç duyduğu personeli kanun ve mevzuat hükümlerine göre kendisi hizmete alır. Personel birimlerinin görevi sadece kuruluşa personel sağlamak değildir; bunun yanı sıra personelin eğitimi  ilerlemesi , yükselmesi ve bazı durumlarda ücret ve çalışma şartları gibi konularda da kararlar almak ve uygulamaktır. (40)

Mahalli sistemde, personel  politikalarında en dinamik rolü, personel birimleri üstlenmektedir. Gerçi ülkenin personel politikası yasalar ve diğer düzenlemelerle belirlenir. Ancak bu politikaların uygulanması, uygulama sonuçlarının değerlendirilmesi, yorumlanması personel birimlerince yapılmaktadır. Bu nedenle, personel birimleri uygulamada edindikleri tecrübeler yardımıyla personel konusunda kanun, tüzük, yönetmelik ve

(40)  TORTOP : a.g.e.,s.13-14; ALDAN: a.g.m., s.24

düzenleyici işlemlerin hazırlanmasında, metinleri hazırlayanlara yol gösterirler. Genel politika tespiti makamlarını aşağıdan yukarıya etkilerler.(41)

Tarihi itibariyle mahalli sistem, merkezi sistemden daha eskidir.  Zira merkezi sistem devlet hizmetlerinin nitelik ve nicelik yönünden artması ve genişlemesinin zorunlu bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. İş bölümünün son derece sınırlı olduğu ve kamu hizmetlerinin modern anlamda genişlemediği zamanlarda uygulanan sistem mahalli sistem olmuştur. (42)

Sistemin faydalı yönleri  yanında bazı sakıncaları da bulunaktadır:

Her kurumun kendi ihtiyaç duyduğu personeli bizzat alması daha gerçekçi esaslara dayanır. Merkeziyetçiliğin getirdiği bazı gecikmeler mahalli sistemde söz konusu olmadığından hizmetin görülmesinde aksamaların önüne geçildiği gibi, verimlilik de artırılmış olur. (43) Buna karşılık mahalli(kurumsal) sistem, kayırıcılığa daha açık bir sistemdir. Bunun yanında, benzer işi yapan kurumlar arasında personelin nitelik ve statüleri yönünden farklı uygulamalar söz konusu olabilir. Oysa merkezi sistemde daha sıkı bir denetim imkanı olduğu için kamu kuruluşlarının sayısal olarak lüzumundan fazla eleman alması önlenebilmektedir. (44)

B.3) Karma Sistem :
Bütün devlet memurlarının bir merkezden hizmete alınmalarının güçlüğü karşısında bir kısım memurların merkezi sistemle, bir kısmının da kurumları tarafından işe alınması; işe almada karma sistem olarak adlandırılır. (45)

(41) CHAPMAN: a.g.e., s.226-227
(42) ADAL: a.g.e., s. 18
(43) TORTOP: a.g.m., s.17
(44)  YAPRAK, Şenol: Kamu Kesiminde İşe Alma Sistemleri, Kamu-İş, İş Hukuku ve İktisat Dergisi, S.3, Ocak, 1998, s. 178
(45)ALDAN : a.g.m., s.24

Alt derecede küçük bir memurun işe alınmasını merkezi bir organa bırakmak hizmette aksamalara neden olabilir. Bunun için önemli makamlara alınacak kamu personeli merkezi organ tarafından, diğerlerinin işe alınma işlemleri ise kurumları tarafından yerine getirilir.

Bizde, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ilk şeklinde karma sistem benimsenmişti. 12.05.1982 tarihli ve 2670 sayılı Kanunla merkezi sisteme geçildi. Merkezi sınav sistemini düzenleyen Yönetmelik yayımlanarak uygulaması 01.01.1985 tarihine kadar ertelendi. Bu tarihten önce de 29.11.1984 tarihli ve 243 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile merkezi sistem kaldırıldı. Böylece, merkezi sistem; daha doğmadan ölmüş oldu. Ancak, 11/10/1999 tarihli ve 99/13781 sayılı BKK ile kabul edilen Yönetmelik değişikliği ile kariyer mesleklerine giriş sınavlarının ilgili kurumlarca yapılabileceği bunun dışında merkezi sınavın zorunlu olduğu benimsenerek karma sisteme geçilmiştir.

C-Değerlendirme
Liyakat sistemine dair açıklamalarımızı tamamlarken belirtelim ki, sistemin bir takım sorunları, eleştirilecek yanları vardır. Ancak kayırma sisteminin birinci bölümde değindiğimiz sakıncaları yüzünden modern personel sistemlerinde, liyakat sistemi alternatifsiz bir yer edinmiştir.

Liyakat ilkesi, uzun bir tarihsel süreç içerisinde ortaya çıkmış ve bütün personel sistemlerinin temelini oluşturmuştur. Uzun süre siyasal kayırmacılık ve nepotism gibi sistemi dejenere edici unsurların etkisinde kalan personel yönetimi, liyakat ilkesinin geliştirilmesiyle birlikte belli bir düzene kavuşmuştur.(46)

(46) ŞEN, Mustafa Lütfi: Liyakat İlkesi ve Türk Personel Sistemindeki Uygulaması, TİD, Yıl: 66, S.403, Haziran,1994, s.184

Personel yönetimi, kamu yönetiminin, diğer alanlarına nazaran, toplumsal özelliklerden en çok etkilenen alanıdır. Personel yönetiminin bu özelliği, ülke boyutunda olduğu kadar, örgüt boyutunda da geçerlidir. Bu anlamda, bir ülkede iyi sonuç veren bir personel yönetim sisteminin, farklı toplumsal özelliğe sahip başka bir ülkede aynı sonucu vermesi beklenemeyeceği gibi; aynı ülke içerisinde, farklı nitelikteki örgütlerde bile aynı personel yönetim sisteminin, aynı sonucu vereceği düşünülmemelidir. Bu anlamda personel yönetiminin evrensel bir boyutunun olup olmadığı tartışılabilir. Ancak daha önce de değindiğimiz gibi, personel yönetiminin tarihi gelişimi ile yeterlik ilkesinin gelişimi arasındaki sıkı ilişkinin bütün ülkeler için geçerli olduğu personel yönetiminin evrensel bir nitelik taşıdığı söylenemese bile, yeterlik ilkesinin evrensel bir nitelik taşıdığını öne sürmek, yanlış bir değerlendirme olmayacaktır. (47)

Liyakat  sisteminin uygulanması, toplumun sosyal, siyasal ve ekonomik yapısı ve imkanları, bürokrasiye bakış açısı ile çok yakından ilgilidir. Bu etkenlerin belirli bir uyum ve denge içerisinde bir araya gelmeleriyle liyakat sistemi ayakta durabilir.(48)

Liyakat sisteminin teorik olarak hiç bir problemi yoktur. Sorun, sistemin uygulanması için bir çok faktöre ihtiyaç duymasıyla ortaya çıkmaktadır. Toplumun ve siyasal partilerin liyakat sistemine bakış açılarıyla ekonomik koşullar, bu noktada belirleyici olmaktadır.

Liyakat ilkesi; işe alma, işten çıkarma, değerlendirme, sınıflandırma, kariyer, güvence ve ücret gibi tüm personel sistemi konularıyla iç içedir. Tüm bu unsurların, etkili ve verimli bir personel sistemine katkıda bulunabilmesi için liyakat ilkesinin uygulanması zorunludur. Bunlardan birinde bile liyakat ilkesinin ihmal edilmesi, tüm sistemi bozucu etki gösterecektir.

(47)  AYKAÇ: a.g.m., s.109
(48)  GÜRAN : a.g.e.,  s.157

İşe almada liyakati esas alıp, aldığınız liyakatli insanları görevde tutacak kariyer imkanı sağlayabiliyorsanız; liyakat sistemine ulaşabilirsiniz.
O halde, liyakat sisteminden “kariyer ilkesine dayalı liyakat sistemini" anlamamız gerekmektedir.

Yine, hizmete aldığımız personeli, uygun sınıflara yerleştiremiyorsanız, değerlendirme esaslarını liyakat ilkesine dayandırmıyorsanız; liyakat sistemini yaşatmak mümkün olmayacaktır. Aynı durum, diğer personel rejimi unsurları için de geçerlidir.

Bu gerekçelerle, liyakat ilkesini geniş anlamıyla aldık ve bu ilkeye dayanan personel rejiminden de “liyakat sistemi” olarak söz ettik. ABD’deki uygulama da bu yönde olup, “merit systems” denilmektedir.

Liyakat sisteminin kapsadığı ve etkilediği personel yönetimi unsurlarının (kariyer, sınıflandırma, güvence, değerlendirme,vb.) tamamının detaylı olarak ele alınması; her bir unsurun ayrı bir tez konusu olabileceği düşünülürse, olanaksızdır. Bu nedenle, unsurlara kısaca değinilmekle yetinilmiştir.

Yeterlik ilkesi, personel sisteminin tüm unsurlarıyla bağlantılı, adeta onlara hayat veren ve bunların hepsinde aynı etkiyi gösterebilen bir niteliğe sahiptir. Bu nitelik “hak etme” kavramıdır. Sistemin tüm unsurlarında “hak etme”yi sağlamaya yönelik objektif uygulamaların yapılması zorunludur. Bir ülke personel yönetiminde yeterlik ilkesinin varlığı için sıralı şu koşullar gereklidir: Öncelikle, ülkede demokratik bir rejim ve yargısal güvence, yani idarenin işlem ve eylemlerinin hiç bir sınırlama olmadan yargı denetimine tabi olması gerekir. Bu düzen içerisinde, toplumun gelişmişlik ve kültürel durumunun modern toplumlar düzeyine yakın olması koşulunun da gerçekleştiği varsayılarak personel yönetiminde iyi bir personel planlamasının yapılması zorunludur. Bu planlamada öngörülen hedefler doğrultusunda, kamu personeli alımı için açık yarışma sınavlarının düzenlenmesi, bu sınavların işe girecek personelde aranılan nitelikleri ölçme yeterliliğinde ve objektif olması gereklidir.

Önce, nitelikli personeli işe almak için objektif bir sistem oturtulmalı, daha sonra bu personeli işte tutmaya verimini artırmaya ve “hak ettiğini” verebilmeye yönelik düzenlemelere gidilmelidir. Yöntemler, ülkelerin koşullarına göre değişiklik gösterebilir. Ancak değişmeyecek hedef “yeterlik ilke” sinin azami derecede uygulanması olmalıdır.

Yeterlik ilkesi ile siyasi kayırmacılık arasındaki en önemli fark, ilkinde işe almadan başlayarak tüm personele ilişkin işlemlerde, o iş için gerekli niteliklerin aranmasıdır. Bu niteliklerin öğrenim derecesiyle irtibatlandırıldığı da çeşitli ülke uygulamalarında mevcuttur. Bunlar dışında, yaş, cinsiyet, siyasi düşünce, medeni durum, milliyet, ırk ve dinsel inançlar hiç bir şekilde etkili değildir. Oysa spoils systemde personel işlemlerinin tümünde başta siyasi düşünce olmak üzere etkili olabilmektedir.

Liyakat sisteminin tüm kurum ve kurallarıyla uygulanmasını sağlayacak ve denetleyecek  merkezi bir organa ihtiyaç vardır. Bu organ, ABD örneğinde, 1978 Kamu Görevlileri Reform Yasasına kadar, Merkezi Personel Komisyonu (Dairesi), (Civil Service Commission) idi. Reformdan sonra ve günümüzde bu görevi Liyakat Sistemi Koruma Kurulu (Merit Systems Protection Board-MSPB) yürütmektedir.

Günümüz ABD’sinde istihdam sorunları, sınavlar, personel alımı, emeklilik ve işsizlik gibi konularda tavsiyelerde  bulunmak ve düzenlemeler yapmak sorumluluğu Personel Yönetimi Dairesi (Office of Personnel Management-OPM) ’nindir.

Personel Yönetimi Dairesinin yaptığı hatalı, liyakat sistemine aykırı
 

işlemler ve düzenlemelerin (executive orders-genelgeler) denetimi ise Liyakat Sistemi Koruma Kurulu’nca yapılır.(49)

Ayrıca MSPB’nin adli yetkileri de mevcuttur: Kamu personeli hukuku, kuralları ve düzenlemeleriyle yasaklanmış eylemlerin soruşturma mercii olan Özel Danışmanlık Dairesi (Office of Special Counsel, OSC)’nin getirdiği, liyakat sisteminin kötüye kullanımı iddialarını içeren davaları inceleyip karara bağlamak, kamu görevlilerinin personel işlemleri ile ilgili davalarını temyizen inceleyip karara bağlamak gibi.

Kurul, idari bir organdır ve verdiği kararlar da idari niteliktedir. Ancak özel statüsü gereği, personel konularında adli yetkileri olan yarı adli (quasi-judical) bir kurum niteliğindedir. Kurulun verdiği kararlar yürütmeye (executive branch) dahil, idari kararlar olduğundan yargı yolu açıktır. (50)

ABD'de liyakat sistemi, “yönetimde ahlak” çerçevesinde değerlendirilmektedir. Buna yönelik ilk adım; 1978 Yönetimde Ahlak Yasası (Ethics in Government Act of 1978) ile Personel Yönetimi Dairesi (OPM) içerisinde; Yönetimde Ahlak Dairesi (Office of Goverment Ethics-OGE) kurularak atılmıştır. (51)

1989 Ahlak Reformu Yasası (Ethics Reform Act of 1989) ile Yönetimde Ahlak Dairesi, (OGE), Personel Yönetimi Dairesi (OPM)’nin bünyesinden çıkarılarak, ayrı bir kuruluş olarak idare (executive branch) içerisinde yerini almıştır. (52)

 (49)  http://www.mspb.gov./aboutus/mission.htm,
(50)   a.g.d.,
(51)  http://www.oecd.org//puma/gurnance/ethics/ethicsus.htm., (The Management of Ethics and Conduct in the Public Service of the United States Federal Government by Stuart GILMAN, OGE,US, December 1995, s.1-3-4)
(52)   a.g.d., s.5
 
 

OGE, Senatonun tavsiye edip uygun bulduğu ve Başkan’ın atadığı bir Direktör tarafından yönetilir. Direktör (yönetici-müdür)’ün görev süresi 5 yıldır.

OGE, federal düzeyde, ayrı ayrı yürütülen ahlak programlarının tümünün yönetiminden sorumludur.

Her kurum kendi ahlak programının yürütülmesinden kendisi sorumludur. Burada sorumluluk yerinden yönetim anlayışıyla kurumlara bırakılmıştır. OGE ise kurumlara, ahlak programlarının yürütülmesinde önderlik etmektedir. (53)

Kanaatimizce, liyakat sisteminin ABD’deki gibi, “yönetimde ahlak ilkesi” çerçevesinde ele alınıp uygulanması isabetli bir yaklaşımdır. Çünkü, liyakat ilkesinin özünü teşkil eden; “hak etme” , ”layık olma”  gibi kavramların ahlaki yönü hayli fazladır. Bu nedenle; “liyakat sisteminin belirli bir yönetim ahlakı düzeni içerisinde uygulanması mümkündür” diyebiliriz.
 

 (53)    a.g.d., s.5

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

TÜRKİYE’DE LİYAKAT SİSTEMİ

A. Anayasalarda Liyakat:
Anayasalardan yola çıkarak, personel sistemimize bakacak olursak; liyakat sisteminin esas alındığını ve kayırma sistemine hiç bir zaman yer verilmediğini görürüz.

1876 Anayasasının 39. Maddesinde:

a)Memurluk statüsünün tek taraflı olarak düzenleneceği

b)Atamalarda yetenek ve liyakatin  esas alınacağı,

c)Memuriyetten çıkarmayı gerektiren bir durum olmadıkça memurların görevine son verilemeyeceği,

d)İyi çalışan memurların, bu çalışmalarının değerlendirileceği, görevine son verilenlerin emeklilik  maaşı alabilecekleri öngörülmüştü.

Bu düzenlemeler, o zamanın koşullarında oldukça ileri ilkeler olduğu gibi, özde, liyakat sisteminin göstergeleridir. (1)

Cumhuriyet dönemine gelindiğinde; 1924 Anayasası, ilk iki maddesinde Türkiye Devletinin bir “Cumhuriyet” olduğunu ilan ederken memurların hukuki rejimine egemen olacak anlayışı, en geniş biçimde ortaya koyuyordu.

(1) ÖZYÖRÜK, Mukbil: İdare Hukuk Dersleri, Ankara,1976-77, s. 229
 
 

Devlet yönetiminde cumhuriyete karar veren bir siyasal sistemde; memurların hizmete girişinden, yükselmelerine, statülerinden emekliliklerine kadar tüm işlemlerinin, kayırma sistemine  göre düzenlenmesi, cumhuriyetin temel esaslarıyla bağdaşamazdı.

Bu anlayışla; 1924 Anayasası:

a)92. Maddesinde, vatandaşların “ehliyet ve istihkakına göre” devlet memuriyetlerinde istihdam olunma hakkını taşıdığını,

b)69. Maddesinde; “kanun önünde eşit  muamele “ görmek ve yapmak gerektiğini,

c)93. Maddesinde, memur hukukunda “ kanunla düzenleme” ilkesini,

d)51. Maddesinde, “idari yargı denetimi” güvencesini,

e)23 ve 28. Maddelerinde, “milletvekilliği ile memurluğun bağdaşmayacağı”nı hükme bağlamıştı.

Bu hükümlerle, cumhuriyetin, siyasal etkiden uzak, hizmete giriş ve ilerleyişte “liyakat ilkesi” ni tek ölçüt yapan, memurluğu meslek olarak gören, güvenceli ve eşitlikçi bir personel rejimini amaçladığı anlaşılmaktadır.

1961 ve 1982 Anayasalarında da benzer hükümlere yer verilmiştir. 1961 Anayasasının 117. Maddesinin 2. fıkrasında; tıpkı 1924 Anayasasının 93. Maddesindeki gibi memurların tüm özlük haklarının kanunla düzenleneceği öngörülmüştü.

Aynı hükme 1982 Anayasasının 128. Maddesinde de rastlıyoruz. Buna göre:

“Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.

Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hak ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.

Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla özel olarak düzenlenir”

Burada, son fıkranın diğer Anayasalardan farklı olarak düzenlendiğini görüyoruz. Bu fıkraya göre ayrı bir “üst kademe yöneticileri sınıfı” öngörülmüştür.

Anayasanın 128/3. maddesi uyarınca; üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esaslarını belirleyen özel bir yasanın çıkarılması gerekiyordu. Bu amaçla 10.1.1985 tarihli ve 3149 sayılı “Üst Kademe Yöneticilerinin Yetiştirilmesi Hakkında Kanun” çıkarıldı.

Ancak bu kanun, Cumhurbaşkanının başvurusu üzerine, Anayasa Mahkemesince iptal edilmiştir. (2) Yerine başka  bir yasa da çıkarılmamıştır. Böylece Anayasanın 128/3. maddesindeki hükmün gereği hiç bir zaman yerine getirilememiştir.

1961 Anayasasının 58. maddesinin 2. fıkrası:
 

(2)Anayasa Mahkemesi Kararı, E.No:1985/3, K.No:1985/8, (RG: 18.6.1985)
 
 

“Hizmete alınmada, ödevin gerektirdiği niteliklerden başka hiç bir ayırım gözetilemez” diyerek; hizmete girişte tek ölçütün kamu görevinin gerektirdiği nitelikler olduğunu hükme bağlamıştır. Bu düzenleme, kamu personel sisteminin liyakat ilkesini esas aldığını gösteren; çok açık bir delildir.

Aynı ilke 1982 Anayasasının 70. Maddesinde şöyle yer almıştır:

Hizmete girme başlığı altında, “Her Türk kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. Hizmete alınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiç bir ayırım gözetilemez.”

Görüldüğü gibi, 61 Anayasasının 58. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “ödev” kelimesi 82 Anayasasının 70. maddesinde “görev”e dönüştürülerek, hüküm aynen benimsenmiştir.

Özetleyecek olursak, Anayasalarımız, kamu personel sisteminde liyakat ilkesinin esas alındığını gösteren hükümler içermektedir. Bu hükümlerin uygulamaya tam olarak aktarılması halinde liyakat sisteminden sapma olması mümkün değildir.

Ancak, yasalarda yer alan hükümlerin uygulanabilmesini; ülkenin toplumsal, siyasal, ekonomik ve tarihsel dokusundan bağımsız olarak düşünemeyiz.

Toplumsal gelişmenin yetersiz, siyasal yapının istikrarsız, ulusal gelir düzeyinin düşük ve istihdam olanaklarının kıt olduğu bir ülkede; yasalarda yer alan her hüküm gibi liyakat ilkesinin de uygulanmasında zorluklar ve sınırlılıklar olacaktır.

Bu noktada, Prof. Dr. Duverger’in gözlemlerine değinmek yerinde olacaktır:
“Gelişmemiş (under development) toplumlarda, Devlet, aslında, imtiyazlı azınlıklar arasındaki küçük grupların hükümet etme vasıtası olup, halk tarafından da aynı şekilde algılanır ve memurlar, çoğu kez, kamu yararının değil, bu grupların özel çıkarlarının tatminini sağlar. “Kamu hizmeti” fikri de gerçekte yoktur. Memurlar, egemen çevreler tarafından, görevlerinden elde edecekleri maddi çıkarla ödüllendirilen bağlılıklarının derecesine göre seçilir. Böylece suistimal, sistemin bir parçasını teşkil eder." (3)

Bu gözlemleriyle Prof. Duverger, az gelişmiş ülkelerde yasaların liyakat sistemini öngörmesine karşın uygulamada kayırma sisteminin egemen olduğu gerçeğini vurgulamaya çalışmaktadır.

B-Yasalarımızda Liyakat İlkesinin Gelişimi

B.1- 788 Sayılı Memurin Kanunu
1924’den günümüze Anayasalarımızda, memur hukukunun yasalarla düzenlenmesi esas alınmıştır. Buna yönelik ilk adım; 1924 Anayasasının 93. maddesi uyarınca çıkarılan 31.3.1926 tarihli ve 788 sayılı “Memurin Kanunu” ile atılmıştır.

Kanunda memur ve müstahdemin tanımı yapılmış, memur ve müstahdem olabilme şartları, adaylık, memurların hak ve sorumlulukları, tarafsızlıkları, sicilleri, seçme, yardım sandığı, emeklilik, izin ve rapor gibi konular hükme bağlanmıştır.

Memuriyete alınmada sınav sistemi getirilmiştir. Buna rağmen, boş kadroları açıklama, sınavlara çağırma konusunda bir hükme rastlanmamaktadır. Sınavlar, “yarışma” ve “yeterlik” sınavlarıdır. Memuriyete

(3) GÜRAN, S 111’den M.DUVERGER: The Influence of Political Forces (Ed.M.KRIESBERG: Public Administration in Developing Countries, The Brookings Institution, 1965, s.11)

girişte en az ortaokul öğrenimi şart koşulmuş, ortaokul mezunları bulunmadığı takdirde ilkokul mezunlarının da yarışma ile alınma usulü kabul edilmiştir. (4)

Yasayla kadınlara Devlet hizmetinde görev alma olanağı tanınmıştır.

Diğer yandan yasayla devlet memuriyetine girenler için belirli bir adaylık süresi tespit edilmiştir. Yasanın 7. Maddesine göre:

a)İlk defa memuriyete alınanlar girdikleri Bakanlıkta Memurin Kanununda süresi tespit edilmek üzere en az altı ay, en çok iki sene süreyle aday memur olarak çalışırlar.

b)Adaylık süresi sonucunda ehil oldukları amirlerince onaylanan aday memurlar memuriyete kabul olunurlar.

c)Ehil görülmeyenlerin diğer bir dairede yeniden adaylık devresi geçirmesi gereklidir, bu süre sonunda da ehliyeti sabit olmayanlar memuriyete kabul olunmazlar.

d)Yasada memur sicilleri hakkında düzenleyici hükümler vardır. Yine, memuriyetten ihraç bazı usuli güvencelere bağlanmış, bu yöndeki kararlara karşı Danıştay’a başvurma olanağı sağlanmıştır.

Memurin Kanunu askeri personel hariç, tüm devlet memurlarını kapsamaktaydı. Kanun 44 yıl yürürlükte kalmış, bu dönem içerisinde memurluk rejiminin oturtulmasına yönelik çabalara yardım etmiştir.
Barem rejimi, ilk olarak 30.06.1929 tarihli ve 1452 sayılı “Devlet Memurları Maaşlarının Tevhit ve Teadülüne Dair Kanun”  ile uygulamaya konulmuştur.
 

(4) ADAL, H. Şükrü, Kamu Personel İdaresi, İstanbul,1968, s.117

1452 sayılı yasa yerini 1939 tarih ve 3656 sayılı Memurların Aylıklarının Tevhit ve Teadülüne Dair Kanuna bırakmış ve bu yasa 31 yıl yürürlükte kalmıştır. 3656 sayılı yasanın 17. maddesinde; “bidayeten Devlet  memuriyetine alınacakların müsabaka imtihanına ve birden fazla talip bulunmadığı takdirde ehliyet imtihanına girip kazanmaları şarttır.” hükmü yer almaktadır.(5) Yine, mesleki eğitim görenler, mecburi hizmeti olanlar, istisnai memuriyetlere ve ihtisas mevkilerine tayin edilecekler ile naklen tayini yapılanlar yarışma ve yeterlik sınavlarından muaf tutulmuşlardır.

B.2- Devlet Personel Başkanlığı (Dairesi)

B.2.a) Kuruluş Öncesi Çalışmalar
Ülkemizde Devlet Personel Dairesinin kurulması uzun bir zaman dilimi içerisinde gerçekleşmiştir.

1949 yılı Temmuz ayında T.C. Hükümeti ekonomik bir inceleme yapmak üzere Dünya Bankasından ülkeye bir kurul gönderilmesini talep etmiş, başkanı Amerikalı Mr. James Barker olan kurul aynı yıl sonlarında Türkiye’ye gelerek konuyla ilgili ön rapor hazırlamış ve Dünya Bankasına sunmuştur. Aynı kurul 1950 Haziran ayında tekrar Türkiye’ye gelerek incelemelerde bulunmuş, nihai rapor 15 Mayıs 1951 tarihli bir yazıyla Cumhurbaşkanına sunulmuştur. (6) Barker raporunda, kamu yönetiminin tümünü kapsayan ortak bir personel politikası ile yöntemleri geliştirip bunları değişen koşulların ışığı altında, gözden geçirip uygulamak amacıyla bir “Merkezi Personel Örgütü” (Central Personnel Agency) ile ABD’dekine benzer bir sınıflandırma sisteminin kurulması önerilmekteydi.

(5) ALDAN : a.g.m., s. 26
(6) Devlet Personel Başkanlığı : Devlet Personel Başkanlığı Tarihçesi , 30.yıl, Ankara, 1990, s.1
 
 
 

1959 yılında TODAİE’de görevli Birleşmiş Milletler Uzmanlarından Maurice Chailloux-Dantel, “Türkiye’de Devlet Personeli Hakkında Araştırma” adlı raporunda; Türkiye’de yönetsel reform yapılmasını önemle belirtmiştir.

Dantel, devlet memurluğundaki “mozayiğe” son verecek köklü bir görevli düzeltiminin teknik, dinamik bir yönetsel örgütün kurulmasına bağlı olduğunu, ancak bu örgütün kurulmasının gerçekte görevli düzeninin yalnızca bir parçası olduğunu savunmuştur. (7)

27 Mayıs  1960 askeri müdahalesinden sonra oluşturulan Milli Birlik Komitesi, Devlet Personel Dairesi kurulması hakkında yasa tasarısı hazırlamakla Maliye Bakanlığını görevlendirmiştir. Tasarı hazırlanırken görüşlerine başvurulan TODAİE, Merkezi Personel Dairesinin kurulması gerekçelerini şöyle özetlemiştir : (8)

a)Personel tedarikinin siyasi, ailevi, şahsi, ve sair tesirlerden kurtarılarak  liyakat esasına ve demokratik prensiplere bağlanması endişesi,

b)Devlet personeli miktarında kaydedilen büyük artışlar karşısında çeşitli idari teşekküller için müşterek olan meselelerin bir merkezden halledilmesi zarureti;

c)Girişilmek istenen geniş çapta idari reformların gerçekleştirilmesini kolaylaştırmak ihtiyacı,

d)Devlet hizmetlerini gereği gibi ifa edecek bir idare mekanizması kurma arzusu,

(7) CHAİLLAUX-DANTEL, Maurice, Türkiye’de Devlet Personeli Hakkında Bir Araştırma. T.C. Başbakanlık Devlet Personel Dairesi, 1949-1950 Yılları Arasında Hazırlanan Yabancı Uzman Raporları, Ankara, 1962, s.119-120
(8) MIHÇIOĞLU, Cemal : Devlet Personel Dairesi’nin Kuruluş Yılları: Anımsamalar, Düşünceler, “AÜSBFD, C. 42, No:11.
 

TODAİE’nin bu görüşlerine rağmen tasarının genel gerekçesinde “Devlet Personel Dairesinin kurulmasını gerektiren sebepler şöyle sıralanmıştır:

a)Amme sektöründe çalışanlara ödenecek ücretlerin, gördüğü hizmetle mütenasip olması ve objektif kıstaslara istinat ettirilmesinin temini,

b)Kadroların bitaraf ve salahiyetli bir merciin tetkikinden sonra tasdike tabi tutulmak suretiyle mahiyeti bakımından yekdiğerinin aynı olan vazifeler için farklı dereceler tespitinin önüne geçilmesi,

c)Ücretlerin fiyat konjonktürünü takip etmelerini mümkün kılacak hükümlerin getirilmesi,

d)Bakanlıkların, muvazene ve adalet hislerini bir tarafa bırakarak kendi mensuplarının durumunu ıslah için ilave menfaatler temini maksadı ile bozduğu ücret hiyerarşisinin düzeltilmesi.

Görüldüğü gibi, dairenin kuruluş gerekçesinde sorun mali düzenlemeler açısından ele alınmıştır. Bunda tasarının Maliye Bakanlığınca hazırlanmasının etkisi görülmektedir.

B.2-b) Kuruluş Kanunundaki Düzenlemeler
“Devlet Personel Dairesi Kurulması Hakkında Kanun” 160 sayı ile 13 Aralık 1960 tarihinde kabul edilmiş ve 17 Aralık 1960 tarihinde Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.

Kanunun 1. maddesinde dairenin kuruluşu ve amacı şöyle ifade edilmekteydi:
 
 

“Bu kanunun  şümulüne dahil kurumların personel rejimini memleketin iktisadi, mali ve sosyal şartlarına ve hukuki esaslara uygun bir şekilde düzenlemek, bu düzeni değişen şartlara göre ayarlamak ve idare ettirmek maksadıyla Başbakanlığa bağlı bir Devlet Personel Dairesi kurulmuştur….”

Yasa ile dairenin, bir başkan ve beş üyeden oluşan Devlet Personel Heyeti, bir Genel Sekreter ve buna bağlı lüzumu kadar teknik şube ve bürolardan oluşacağı öngörülmüştür.

Yasanın 5. maddesinde belirtilen daire görevlerinden bazıları şunlardır:

a)Önceden tayin edeceği esas ve ölçülere göre memuriyet ve hizmetlerin gruplandırılması suretiyle kurumların aynı mahiyetteki işleri için müsavi ve muadil ücret prensibini tahakkuk ettirmek,

b)Memur, hizmetli  ve kadro unvanlarını standart hale getirmek,

c)Kurumlara personel alınmasına ve personelin terfii için lüzumlu ehliyet şartının belirtilmesine müteallik umumi esasları tespit etmek,

d)Çalışma metotlarının rasyonel bir hale getirilmesi için tatbiki gereken usul ve esasları tayin etmek,

e)Memleketin iktisadi, sosyal ve mali durumunu takip ederek maaş ve ücretlerde ve diğer özlük haklarında yapılması icabeden tadilleri hazırlamak,

f)Bu maddede yazılı hususlarda ve personel rejimi ile alakalı bilumum kanun tasarılarını, tüzük ve yönetmelikleri hazırlamak,

g)Personelin yetiştirilmeleri, ilerki kadrolara hazırlanmaları için uygun usul ve vasıfları tespit etmek.

Saydığımız görevlerden de anlaşılacağı üzere Daire; liyakat ilkesinin, personel sistemimize yerleştirmek için kurulmuştur.

B.2.c) Dairenin Yeniden Düzenlenmesi
Haziran 1982’de kurulan Kamu Yönetimini Yeniden Düzenleme Komisyonu DPD ile ilgili şu değerlendirmede bulunmuştur: “… Devlet Personel Dairesi bu gün fonksiyonunu kaybetmiş durumdadır. Maliye Bakanlığı personel sorunlarına müdahale etmiş ve bizzat bir merkezi personel organı haline gelmiştir. DPD bu günkü statüsüyle görevlerini vasat ölçüde dahi yerine getirememektedir. Kararları sadece istişari nitelikte olup, Bakanlar Kurulunun onayına bağlıdır, yürütmeye ilişkin hiçbir yetkisi yoktur. Karar yetkisi yoktur….” (9)

Komisyonun önerileri doğrultusunda, 8.6.1984 gün ve 217 sayılı Devlet Personel Başkanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile  yeniden düzenlemiştir. Anılan KHK ile Dairenin adı “Devlet Personel Başkanlığı” olarak değiştirilmiş, birinci maddesinde kuruluş ve amaç şöyle ifade edilmiştir:

Madde 1- “Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin amacı, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, müessir ve ekonomik şekilde yürütülmesi için; Devlet Personel Rejiminin ilke ve politikasının, Devletin ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilat, görev ve yetkilerinin; kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde çalışacak memur ve diğer kamu görevlilerinin tabi olacakları personel rejimlerinin memleketin kültür, sosyal ve ekonomik şartlarına ve hukuki esaslarına uygun olacak şekilde düzenlenmesi, personel rejimleri arasında uyum, denge ve koordinasyon sağlanması, uygulamalarda görülecek aksaklıkların giderilmesi, mevzuatın değişen şartlara göre
(9) Kamu Yönetimini Yeniden Düzenleme Komisyonu, Kamu Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi, Başbakanlık Basımevi, Ankara, 1982, s.34

geliştirilmesi, kamu personelinin hizmet öncesi ve hizmet içi takip ve denetlenmesi, kullanılan idari usul ve metotların değerlendirilmesi ve geliştirilmesi için gerekli bütün mevzuat çalışmalarının ilmi ve tarafsızlık esaslarına göre yürütülmesinde görevli ve yetkili olmak üzere Başbakana  bağlı Devlet Personel Başkanlığının kurulmasına, teşkilat ve görevlerine olan esasları düzenlemektir. Başbakan, bu teşkilatın yönetimi ile ilgili yetkilerini gerekli gördüğü takdirde Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısı veya Devlet Bakanı vasıtasıyla kullanabilir.”

Maddenin düzenlenmesinden, DPB’nin personel rejimi ile ilgili genel politikaların tespiti, koordinasyonun sağlanması ve yeterlik ilkesinin gerçekleştirilmesine yönelik bazı çalışmaların yapılmasına yönelik amaçların gerçekleştirilmesi için kurulduğu anlaşılmaktadır. Ancak, bu amaçların Başbakan veya Devlet Bakanına bağlı Başkanlık tarafından “ilmi ve tarafsızlık esaslarına göre” nasıl gerçekleştirileceği çelişkisi anlaşılır gibi değildir. Aynı metnin  üçüncü maddesinde Başkanlığın görevlerinden konumuz ile ilgili olanlar şunlardır:

a)Kamu personelinin hukuki ve mali statüsünün ve uygulanmasının esaslarını tespit etmek, bunların düzenlenmesi ve geliştirilmesiyle ilgili çalışmaları yapmak, gerekli kanun, tüzük ve yönetmelik tasarıları ile ilgili metinleri hazırlamak,

b)Kamu kurum ve kuruluşlarının personel ihtiyaçlarını karşılamak için uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu konuda gerekli çalışmaları yapmak,

c)Kadro ve unvan standardizasyonu, iş analizleri dahil olmak üzere görev alanına giren konularda gerekli her türlü araştırma ve incelemeleri yapmak veya yaptırmak, personel rejimleri arasında uyum ve denge sağlamak, bu konularda gerekli ilke ve esasları tespit etmek,

d)Kamu kuruluşlarında, personel planlaması yapılması ve uygulanmasına yardımcı olmak ve her kademede görevli personelin hizmet içinde eğitilmesi ve yetiştirilmesi ile ilerki kadrolara hazırlanmalarını sağlamak üzere gerekli eğitim programlarının hazırlanması, uygulanması ve bunların takip ve değerlendirilmesine ait esasları düzenlemek ve bu alandaki uygulamaları denetlemek,
e)Hizmet öncesi eğitim kurumlarının müfredat programlarına kamu görevlerinin gerektirdiği niteliklerin , bilgi ve alışkanlıklarının kazandırılmasına yararlı konuların yansıması için gerekli koordinasyon ve çalışmaları yapmak,

f)Kamu personeline ait hukuki ve mali statülerin esasları ile insan gücü istihdam planına ait ilke ve teklifleri tespit ederek Bakanlar Kuruluna sunmak.

Başkanlığın belirtilen görevleri “yeterlik ilkesi”nin uygulanmasına yöneliktir. Ancak, uygulamada bu görevlerin yerine getirilip getirilmediği hususu tartışmalıdır.

217 sayılı KHK  ile teşkilatın yapısı da değiştirilerek “Devlet Personel Heyeti” kaldırılmıştır. Başkanlık; Başkan, Yardımcısı, Daire Başkanlıkları ve diğer ilgili birimlerden oluşmaktadır.

Son düzenlemeyle, Başkanlığın ağırlıklı olarak kamu personelinin mali durumlarını düzenlemekle görevli bir kuruluş durumundan çıkarıldığı söylenebilir.

C-Kalkınma Planlarında İlkenin Durumu

Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planının, Eğitim Politikası hedeflerinden, istihdam bakımından hedef başlığını taşıyan kısmının (C) paragrafında şu ifade yer almaktadır:
 

“Her basamakta yeterliliğe dayanan bir çalıştırma politikasıyla yetişenleri yerinde kullanmak ve sağlam bir sosyal hareketlilik sağlamak. (10)

İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planında “gerçek kalkınmanın en önemli unsuru insan gücüdür.” (11) denmekte, “yüksek idarecilik kademelerine atanacak kimselerden belirli bir tahsilin üstünde, mezuniyet sonrası ehliyet ve idarecilik eğitiminde başarıya ulaştığını gösteren yeteneğin aranacağı” (12) hedeflenmektedir. Yine, “gelişen ekonomide kıt bir kaynak olan yetişmiş insan gücünün verimli kullanılması için her kademede yeterliliğe dayanan bir çalıştırma politikası ile yetişenler yetiştikleri sahalarda kullanılacak güvenlik veren bir çalışma ortamı, insan gücünün en tesirli olacağı işte çalışması için sağlam bir sosyal hareketlilik sağlanacak ve çalışanların nitelikleri mesleki bilgileri yükseltilecektir.” hedefi belirtilmektedir. (13)

Üçüncü  Beş Yıllık Kalkınma Planının kamu kesimi reformu başlıklı kısmında; Mehtap Projesi ile başlatılan çalışmalar, özel bir komisyonun hükümete sunduğu bir raporla, merkezi idareleri konu alarak ele alan iki araştırmanın tamamlanmasından öteye gidememiştir. (14) Değerlendirmesi yapıldıktan sonra, sorunlar başlığı altında; “yüksek yönetici kadrolarına yapılan tayinlerin açık, objektif kriterlere bağlanmamış olması, genç kuşaklarda kolay değer yargılarının yayılmasına, meslek ahlakı ve yönetim bozulmasına yol açabilmektedir.” görüşüne yer verilmiştir. İlke ve tedbirler bölümünde ise “ yüksek yetenekli bir yönetici kadrosu ve nitelikli personel yetiştirmek amacıyla kamu yönetimi reform çalışmalarına başlanacaktır.” (15) denilmektedir.

(10) I. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 1963-1967, DP.T., Ankara Ocak, 1963, s.442
(11) II. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 1963-1967, DP.T., Ankara, 1967, s.143
(12) : a.g.e., s.213
(13) : a.g.e., s.63
(14 ) III. Beş Yıllık Kalkınma Planı, DP.T., Ankara, 1973, s.915
(15)a.g.e. , s.213
 

Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planında; “kamu yönetiminin kalkınmanın gerekleri ile uyumlu, etkin ve ekonomik işlerliğe kavuşturulmasında diğer önemli bir öğe, çağdaş ve demokratik yöntemlerle örgütlenecek nitelikli personelin varlığına bağlıdır. Bu nedenle, personel rejimi yeniden gözden geçirilecek, gerekli düzenlemeler yapılarak nitelikli personelin kamu yönetiminde kalıcılığını özendirici önlemler, tüm kamu görevlilerinin yararlanacağı sosyal ve ekonomik tedbirler birlikte alınacaktır. Kamu görevlilerinin atama, yer değiştirme ile yatay ve dikey yükselmelerini içeren özlük işlemlerinde objektif ölçütlere göre düzenlemiş hükümler uygulanacaktır. “(16) şeklinde ifadelerle yeterlik ilkesinin uygulanmasına yönelik hedefler gösterilmektedir.

Yine aynı planda, “yetenekli yönetici kadroların çeşitli nedenlerle oluşturulamamış olması; yöneticilerin atanma ve görevden alınma durumlarında farklı statülerin ve güvencelerin bulunması ve siyasal nedenlerle sık sık değiştirilmeleri kamu girişimlerinin ekonomiye kapasitelerinin altında katkıda bulunmalarına yol açmıştır" (17) “Üst yöneticilerin sık sık değiştirilmesi kurumlarda sorunlar yaratmaktadır. (18) değerlendirmelerine yer verilmiştir.

Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı hariç tutulursa diğerlerinde sürekli olarak idari reformdan ve özellikle ücret düzenlemeleri ile nitelikli kamu personeli yetiştirilmesi gereğinden söz edilmektedir. Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planında, personel konularına, diğer kalkınma planlarına nazaran az yer verilmiş olması, personel sorunlarının büyük ölçüde çözüme kavuşturulduğu şeklinde değerlendirilmemelidir. (19)

(16)  IV. Beş Yıllık Kalkınma Planı, 1979-1983, DP.T., Ankara, 1979, s.299
(17) a.g.e., s.365
(18) a.g.e., s. 303
(19) : a.g.m., s. 106
 

VII. Beş Yıllık Kalkınma Planında; kamu yönetiminin örgütlenme, işleyiş ve personel yapısının değişen koşullara uyumunun sağlanacağı yenilenme ihtiyacının artarak devam ettiği belirtilmektedir. Bu çerçevede; devletin küçültülerek kamu hizmetlerinde etkinliğin artırılması ve personel reformu yapılması öngörülmüştür. (20)

Buna göre; kariyer ve liyakate dayalı, eşit işe eşit ücret ilkesini benimsemiş, rasyonel ve üretken bir personel rejimi hedeflenmiştir. Personel kaynaklarının yerinde ve etkin kullanımı için insan gücü planlaması yapılması, iş analizlerine dayalı norm kadroların oluşturulması ve kamu yönetiminin insan kaynağı envanteri çıkarılması amaçlanmıştır.

Kamu personel reformunun gerçekleşebilmesi için, 657 sayılı DMK yürürlükten kaldırılacak, çeşitli kanunlarda ve KHK’lerde yer alan mali ve sosyal hak ve yardımlar ayıklanarak tek bir kanunda toplanacaktır. Ayrı bir yönetici sınıf oluşturulacak, bunların yetiştirilme usul ve esasları özel olarak düzenlenecektir.

Memurların örgütlenme hakkından tam olarak yararlanabilmeleri için gerekli yasal düzenlemeler tamamlanacaktır.

VII. Beş Yıllık Kalkınma Planındaki hedeflerin hemen hemen hiç biri günümüze kadar gerçekleştirilememiştir. Bu nedenledir ki 5.7.2000 tarihli ve 24100 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan  Uzun Vadeli Strateji ve VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planında (2001-2005), aynı hedefler, benzer ifadelerle yer almıştır. Bu açıdan iki plan arasında bir fark yoktur.

17 Ekim 1999 gün ve 23849 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan 13 Ekim 1999 gün ve 99/13414 sayılı “2000 Yılı Programının Uygulanması,

(20)  VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı, (1996-2000), DPT., Ankara, 1995, s.117-121
 

Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair” Bakanlar Kurulu Kararı Eki, 21 Kasım 1999 gün ve 23883 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2000 yılı Programında da VII. Planda  yer alan hedefler aynen tekrarlanmıştır.

Liyakat ilkesi açısından, VII. Plan dönemindeki gelişmeleri şöyle sıralayabiliriz:

a)Memurların mali ve sosyal hak ve yardımlarının tek ve ortak bir kanunda düzenlenmesine ilişkin çalışmalar sonuçlanmış, Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal Hak ve Yardımlarına İlişkin Kanun Tasarısı Taslağı (21) hazırlanmıştır. Ancak bu taslağa son şekli verilip de kanunlaşması sağlanamamıştır.

b)Memur ve diğer kamu görevlileri ayrımının netleştirilmesi ve 657 sayılı DMK’nın kaldırılarak memurluk statüsünün yeniden belirlenmesi amacıyla Memurlar Kanunu Tasarısı Taslağı (22) hazırlanmıştır. Bu taslak da ilkiyle aynı kaderi paylaşmıştır.

c)22 Şubat 1999 tarihli  ve 23619 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren İlk Defa Devlet Memuru Olarak Atanacaklar İçin Mecburi Yeterlik ve Yarışma Sınavları Genel Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile devlet memuru olmak isteyenlerin merkezi sınava girmesi zorunluluğu  getirilmiş ve ilk  sınav 17 Ekim 1999 tarihinde yapılmış ve Haziran 2000’de sonuçlandırılmıştır.

d)Kamu personelinin daha üst görevlere atanabilmelerine ilişkin hususları düzenleyen Devlet  Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmelik 18 Nisan 1999 tarihli ve 23670 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak  yürürlüğe konulmuştur.

(21) Devlet Personel Başkanlığı, Başbakanlık Basımevi, Ankara, 1998
(22)Aynı Yer Basımı

e)VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı hedefleri arasında yer alan kamu kurumlarının norm kadrolarının tespiti amacıyla Başbakanlıkca 5.5.1998 tarihli ve 1998/16 sayılı Genelge çıkarılmıştır.(23) Bu dış genelge ile norm kadro çalışmaları hızlandırılmak istenmişse de bu güne kadar bir sonuç elde edilememiştir.

VII. ve VIII. Planda yer alan kamu yönetimine ilişkin hedeflerin büyük ölçüde KAYA (Kamu Yönetimi Araştırma Projesi) ‘nden mülhem olduğu anlaşılmaktadır. Eğer bu proje gerçekleştirilebilseydi, plan ve programlarımızda hep aynı şeylerle karşılaşmayacak, daha ileri hedeflere yer verebilecektik.

D- 6/1701 Sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
Yeni Personel Rejimi hakkındaki prensipler, II. İnönü Hükümeti tarafından  uygun bulunarak 6/1701 sayılı ve 8.5.1963 tarihli Bakanlar Kurulu Kararıyla kabul edilmiş, 21.5.1963 tarihli ve 11408 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Daha sonra hazırlanacak olan 657 sayılı yasa tasarısında yer alacak olan Yeni Personel Rejimi hakkında  Bakanlar Kurulu tarafından kararlaştırılan prensiplerden “liyakat sistemi” başlığı altında şu düzenlemelere yer verilmiştir:

(Bent 7) “Yeni Personel Rejimimizde memuriyetlere  girişte açık müsabaka imtihanları usulünün uygulanması esastır.

(Bent 8) Memur seçme programının düzenlenmesi müsabaka imtihanları şümul sahasının, şekil ve şartlarının, teşkilatının tanzim ve planlanması, sevk ve idaresi ve murakabesi görevleri DPD’ce yerine getirilecektir.

(23) Başbakanlık 1998 Yılı Dış Genelgeleri, Başbakanlık Basımevi, Ankara, 1999, s. 53-54
 
 

(Bent 9) İmtihanlarda kazananların aday olarak ve adayların staj sürelerinin sonunda, asli memur olarak tayinleri, genel hükümler gereğince yetkili icra ve idare organları tarafından yapılacaktır.

(Bent 10) Bütün devlet daireleri münhal kadrolarını kısa süre içinde DPD’ye bildireceklerdir.

(Bent 11) Personel, adaylık müddetinin sonunda bir imtihana tabi tutularak memuriyet statüsüne girecektir.

(Bent 12) Devlet personelinin hizmet süresinde, her türlü haklarının ve hizmet şartlarının tespit ve tatbikinde prensip olarak liyakat sistemi uygulanacaktır.

Görüldüğü gibi, yeni personel rejiminde “liyakat ilkesi”nin geniş anlamıyla anlaşılıp uygulanacağı belirtilmektedir.

Bu kararda, liyakat sisteminden başka; sınıflandırma, ücret, sosyal haklar, hizmet içi eğitim, teşkilat ve kadrolar, kamu iktisadi teşebbüsleri ve mahalli idarelere ilişkin yeni personel rejiminin temel ilkeleri yer almış olup  48 maddeden müteşekkildir. Bu ilkelere göre 1964 yılında 657 sayılı DMK Tasarısı hazırlanmış ve TBMM’ne sunulmuştur. Bu tasarı 14.7.1965 tarihinde kabul edilmiş ve 23.7.1965 tarihinde Resmi Gazetede yayımlanarak, mali hükümleri dışında yürürlüğe girmiştir.

E- 657 Sayılı DMK ve Liyakat
657 sayılı DMK farklı ödeme rejimleri ve farklı üstünlükler ortaya koyarak dağınık, adaletsiz ve verimsiz bir duruma gelen 1939 tarihli barem kanunları yerine geçmek üzere bir “Reform Kanunu” niteliğinde düşünülmüştür.
 

239 esas ve 24 geçici olmak üzere 263 maddeden ibaret olan ilk 657 yasa metninin gerekçesinde, ücret rejiminin hayat pahalılığının artışına ayak uyduramadığı, katı hükümlerin günün şartlarına uymadığı, iktisadi ve sosyal kalkınmanın beşeri unsura dayandığı hatırlatıldıktan sonra, bu  kanunun bir "Yetki Kanunu” niteliğinde  olduğu belirtilmektedir.(24)

Aslında 657 sayılı kanuna bir mali düzenleme gözüyle bakılmış ve ancak mali hükümleri, 1970 yılında 1327 sayılı kanunla düzenlendikten sonra uygulanabilmiştir. Bu yüzden de bir zam kanunu olarak nitelendirilmiştir.

1960’larda girişilen personel rejimi çalışmalarında görülen önemli eksiklikler, öncelikle personel rejimi çalışmalarının bir yapısal değişim sorunu olarak ele alınmaması, düzenlenecek konuların kapsam ve niteliği hakkında etraflı ve yeterli bilgi toplanmamış olması yanında, personel rejimi çalışmalarının  sorumluluğunu üstlenen kuruluş ve kadroların bu konuda yetişmemiş ve tecrübesiz oluşlarında görülmektedir. Ayrıca personel rejimi  çalışmaları tek başına ele alınıp gerçekleştirilebilecek bir sorun olarak görülmüş ve teşkilat düzenlemeleri çalışmalarından ayrı tutularak, personel rejimi çalışmaları sadece bir ücret sorunu olarak düşünülmüştür. 657 sayılı kanunla getirilen özelliklerin başında üç temel ilke yer almaktadır. Bunlar; sınıflandırma, kariyer ve liyakatten ibarettir. (25)

Buna göre 657 sayılı kanunla getirilmek istenen sistem, büyük ölçüde hizmet özelliklerini ayrıntılı şekilde göz önünde tutan, dolayısıyla eşitlik ve liyakat ilkelerinin etkin bir uygulamasını öngören ayrıntılı bir sınıflandırmaya dayanmaktadır.
 

(24) ÇEVİKBAŞ, Rafet : Türk Kamu Yönetiminde Personel Rejimi ve Uygulama Süreci, AİD, S.2, Haziran 1995, s.63
(25) ÇEVİKBAŞ: a.g.m., s.65
 

Bu güne kadar DMK’nın % 80’I değiştirilmiş  ve büyük ölçüde özgünlüğünü yitirmiştir. Ancak, DMK’nın “Temel İlkeler” başlığı altındaki 3. maddesinin  ( c ) fırkasında yer alan “liyakat ilkesi”nde bir değişiklik olmamıştır.

Bu fıkrada liyakat ilkesi şöyle tanımlanmıştır:

“Devlet kamu hizmeti görevlerine girmeyi, sınıflar içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini liyakat sistemine dayandırmak ve bu sistemin eşit imkanlarla uygulanmasında Devlet memurlarını  güvenliğe sahip kılmaktır.”

Kanunun çizdiği çerçevede, çalışmamızın bu kısmında; Devlet memurlarının hizmete alınması,hizmet içi eğitimi, ilerleme ve yükselmeleri, değerlendirilmeleri ile aylık rejimi konuları incelenerek, liyakat ilkesinin personel sistemimizdeki yeri belirlenmeye çalışılacaktır.

E.1- Devlet Memurluğuna Alınma
DMK’nin 50. maddesi, devlet memuru olabilmek için; açılacak memurluk sınavının kazanılmasını şart koşmuştur. Bunun için; 6.12.1985 tarihli ve 85/10260 sayılı BKK ile kabul edilen ve 30.1.1986 tarihli  ve 19004 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren “İlk Defa Devlet Kamu Hizmeti ve Görevlerine Devlet Memuru Olarak Atanacaklar İçin Mecburi Yeterlik ve Yarışma Sınavları Genel Yönetmeliği” çıkarılmıştır. Sınavlar bu Yönetmelik hükümlerine göre yürütülmektedir.

Bu Yönetmelikte 2.2.1999 tarihli ve 99/12377 sayılı BKK ile yapılan değişiklikle yazılı sınavların Devlet Personel Başkanlığınca Öğrenci Seçme ve Yerleştirme Başkanlığı (ÖSYM)’na yaptırılacağı, bu sınavların yılda en çok iki defa ve ülke çapında yapılacağı hükme bağlanmıştır. Böylece memurluk sınavlarında uygulanan kurumsal sistemden merkezi sisteme geçilmiştir.

Yine aynı Yönetmelikte 11.10.1999 tarihli ve 99/13781 sayılı BKK ile yapılan değişiklikle  “Özel mevzuatı uyarınca yarışma ve yeterlik sınavı ile girilen meslekler için ÖSYM’ye yazılı sınav yaptırılması  kaydıyla, kendi tüzük ve yönetmelik hükümleri uygulanır. Ancak, bu meslekler için yapılacak sınavlara, merkezi sınav sonuçlarına göre de aday çağrılabilir.” hükmü getirilmiştir.

Buna göre; uzmanlık ve müfettişlik gibi kariyer meslekler için merkezi sınav şartı kaldırılmış, yazılı sınavların ÖSYM’ce yapılması benimsenmiştir. Kurumlar, bu meslekler için yapacakları sınavlarda merkezi sınavı kazanma şartını da koyabilirler. Merkezi sınavı, kendi açacakları sınav için, ön eleme mahiyetinde kullanabilirler.

Bu değişikliliklerle kariyer meslekler için yapılacak sınavlarda kurumsal sistem, bunun dışındaki memurluklar için yapılacak sınavlarda ise merkezi sistem benimsenmiş oldu.

99/13781 sayılı BKK ile yapılan değişiklikle; merkezi sınavla işe alınacaklarda, başka bir sınava (sözlü, mülakat vb.) gerek kalmadan, doğrudan merkezi sınav sonuçlarına göre atamanın yapılacağı hükme bağlanmıştır. Bu şekilde atama yapılan kurum  ve kuruluşlarda da sınav komisyonları kurulacaktır. Bu komisyonların görevi ikinci bir sınav yapmak değil; merkezi sınavla kurumlarına atanan adayların görevin gerektirdiği nitelikleri taşıyıp taşımadığını tespit etmektir. Bu nitelikleri taşımadıkları anlaşılan adaylar DPB’ye gerekçeleri ile bildirilir. Bunların yerine atama, yine DPB’ce yapılır.

Yönetmelikte yapılan değişikliklerle kayırıcılığın önüne büyük bir set çekilmiş, hizmete girişte liyakat ilkesinin uygulanması sağlanmıştır.
Merkezi sınavla hizmete almada, sözlü/mülakat sınavları kaldırılarak nesnellik sağlanmıştır.

Sınavsız girilecek hizmet ve görevler Yönetmelikte belirtilmiştir.(md.5) Bunlar; İstisnai Memurluklar ile Teknik Hizmetler Sağlık Hizmetleri ve Avukatlık Hizmetleri sınıflarına giren görevlerdir. Yine de İstisnai Memurluklar hariç olmak üzere, bu hizmet sınıflarına girmek için başvuranların sayısı boş kadro sayısından fazla olduğu takdirde yeterlik ve yarışma sınavı yapılması zorunludur.

Mecburi hizmetle yükümlü olanlar, Devlet hizmeti yükümlülüğü olan sağlık personeli, yeterlik ve yarışma sınavına tabi tutulmadan hizmete alınır.

Yönetmelik uyarınca, Devlet memurluğuna girmek için başvuranların sayısı, boş kadro sayısı kadar ya da boş kadro sayısından az ise, “yeterlik” sınavı; başvuran sayısı boş kadro sayısından fazla ise, “yeterlik ve yarışma” sınavı yapılır.

Sınavların yazılı olarak yapılması esastır. Yazılı sınavlar, klasik usulde veya test uygulaması şeklinde yapılabilir. Yazılı sınavı kazananlar, sözlü sınava, uygulamalı sınava ya da mülakata alınırlar. Bunların biri veya birkaçı birlikte uygulanabilir.

Yönetmelik sınav sorularına ilişkin konuları da belirlemiştir. Buna göre, ilk ve ortaokul mezunlarına şu konularda sorular sorulması söz konusudur. Türkiye Coğrafyası, Atatürk İlkeleri ve İnkılap Tarihi, Temel Yurttaşlık Bilgisi, Türk Kültür ve Medeniyetleri, Türkçe-Kompozisyon ve Matematik.

Lise ve yükseköğrenim çıkışlılara ise, bu konularla birlikte görevlerin özelliğine göre mesleki bilgileri de kapsayacak ve girecekleri sınıf ve kadro için aranan bilgi, yetenek ve becerilerini ölçecek şekilde Milli Eğitim Bakanlığı müfredat programlarındaki kitaplar ile yüksek öğretim kurumlarında okutulan ders kitapları esas alınmak suretiyle hazırlanan soruların sorulması söz konusudur.

Sınav sonuçlarının değerlendirilmesinde daha öncekinden  farklı bir yöntem getirilmiştir. Mesleki bilgilere yer verilmesi gerekmeyen sınavların değerlendirilmesinin 100 tam puan üzerinden yapılması esastır. Buna göre 100  üzerinden 70 ve daha yukarı puan alanlar yazılı sınavı kazanmış sayılmaktadır. Mesleki sınavların yer aldığı sorularda ise, genel kültür soruları 50 puan, mesleki sorular ise 60 puan üzerinden en az 50 olmak üzere 100 üzerinden toplam 70 ve daha yukarı puan alanlar yazılı sınavı kazanmış sayılmaktadır. Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü, uygulamalı sınavlara veya mülakata alınmamaktadır. Sınav kurulu üyelerinin her birinin yazılı ve uygulamalı sınavda ya da mülakatta ayrı ayrı verdikleri puanların aritmetik ortalaması alınarak sınavın kesin puanı tespit edilmektedir. Yalnızca yeterlik sınavı yapılıyorsa, en az 70 puan alanlar sınavı kazanmış sayılmaktadır.

Sınav kurulunca, değerlendirme sonuçlarının en yüksek puandan başlamak üzere sıraya konularak bir başarı listesi hazırlanması söz konusudur. Bu sıralamada puanların eşit olması halinde uygulama ve mesleki bilgiler puanına öncelik verilmesi Yönetmelik gereğidir.

Sınav sonuçlarının ilgili kurum tarafından sınav bitim tarihinden itibaren en geç 30 gün içinde ilan edilmesi, ilgiliye de bildirilmesi gerekir. Kazananlardan atanmasını isteyenlerin ise en geç 15 gün içinde kuruma başvurmaları zorunludur.

Sınav sonuçlarına yazılı olarak itiraz hakkı sınava katılanlara  Yönetmelikte tanınmıştır. Buna göre, sınav sonuçlarının  ilgiliye bildirilmesinden itibaren 10 gün içinde sınavı yapan kuruma dilekçe ile itirazda bulunulabilir. İtirazlar, 10 gün içinde incelenir ve sonuç yazılı olarak ilgiliye bildirilir.
 
 

İlan edilen sınav sonuçları, bir sonraki sınav tarihine kadar ve yalnız ilgili  kurum için geçerlidir. (26)

Hizmete girişte liyakat ilkesi açısından önemli olan hususları  şöyle özetleyebiliriz: Sınavsız memurluğa giriş, gerekçesi ne olursa olsun, önlenmelidir. (27) Çünkü, liyakati ölçen, objektif  bir araç olan sınavlara yer vermeden liyakat sistemini kurmak mümkün değildir.

Sınavların genel kültür ağırlıklı olduğu görülmektedir. Memurluğu bir meslek olarak gören liyakat sisteminde; sınavların mesleki yeterliği ölçecek nitelikte, mesleki konular ağırlıklı olması gereklidir.

Sınav kurullarına siyasi  bir kişilik olan Bakanın kurum amiri olarak alınmaması, liyakat ilkesi açısından yerindedir. Ancak sınav kurullarında objektifliğin ve profesyonelliğin sağlanması için DPB’den bir temsilcinin de bulunması gereklidir. Merkezi sınav zaten DPB’ce yapılmaktadır.

Sınav kurullarında sınava girenlerin akrabalarının yer alması yasaklanmıştır. Bu düzenlemeyle akrabaların  kayırılması ve himayesinin önüne geçilerek  liyakat ilkesinin zarar görmesi önlenmiştir.

Personel sistemimizde belirli bir iş için değil, genel bir meslek ya da hizmet alanı için eleman alınır. Bu nedenle hizmete giriş sınavları okul bilgisine dayanır. İşin gerektirdiği bilgi ve becerilerin daha sonra meslek içinde kazanılacağı varsayılır. Bu nedenle uzmanlaşmaya yönelik değildir. (28)
(26) CANMAN : a.g.e., s. 81-82
(27) AYKAÇ : a.g.m., s.93
(28) TUTUM : Türk Personel Sisteminin Sorunlarına...., a.g.m., s.97
 
 
 

Teknolojinin  hızla geliştiği, bilgi çağına girdiğimiz bu günlerde, kamu hizmetlerinin yapısı da gelişmiş,  karmaşıklaşmış ve uzmanlık gerektirir duruma gelmiştir. Dolayısıyla personel sistemimizi uzmanlaşmaya yönelterek, çağımızın kapsamlı ve karmaşık kamu hizmetlerine yanıt verebilecek düzeye getirmeliyiz.

Hizmete girişte, kariyer meslekleri dışında, merkezi sınav öngörülmüşse de personel hizmetleri, kurumsal olarak yürütülmektedir. Personel politikalarının saptanmasında ve uygulanmasında merkezi sorumluluk, bir ölçüde Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığınca yerine getirilmeye çalışılmaktadır. Ancak, DPB “istişari” bir organ olup merkezi yönlendiricilik gücü hemen hemen hiç yoktur. Maliye Bakanlığı ise “geliştirici” olmaktan çok “negatif” bir rol üstlenmiştir. Bu açıdan personel sistemimiz geliştirici ve yönlendirici bir rehberlikten yoksundur.

E.2- Hizmetiçi Eğitim
Devlet Memurları Kanunu’na göre hizmetiçi eğitim, kanun kapsamına giren kuruluş ve kurumlardaki memurların yetiştirilmesi, verimliliklerinin arttırılması ve daha ilerki görevlere hazırlanması amacıyla yapılır. (29) Kurumların bu konuda temel sorumlulukları vardır. Başbakanlık DPB eğitim programlarının hazırlanmasında ve uygulanmasında yol göstermek, eğitim faaliyetlerinde koordinasyon sağlamak ve eğitim faaliyetlerini denetlemekle görevlidir. (30) Kurum ve kuruluşlar, hizmetiçi eğitim yönetmeliklerini DPB ile birlikte hazırlamaktadır.

Türkiye’de kamu hizmetleri için gerekli insan gücü iki kaynaktan sağlanır:
 (29) AKSOY, Şinasi : Verimlilik ve Hizmetiçi Eğitim, AİD, Aralık 1984, s.49
(30) PEKER, Ömer : Yönetici Eğitimi, TODAİE, 1989; YÜCEL, Tülin : TOADİE’de Hizmetiçi Eğitim, AİD, Mart, 1989; 19.10.1983 tarihli ve 18196 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Devlet Memurları Eğitimi Genel Planı
 
 

a)Genel öğretim kurumları (ilk, orta, lise, yükseköğretim kurumları),

b)Devlete eleman yetiştiren meslek okulları: Bunlar, mesleki ve teknik öğretim kurumlarıdır.

Kamu personel sistemimize göre hizmete giriş, genel olarak belli bir kadro görevine değil geniş bir hizmet alanına olduğundan, hizmet içinde yetiştirme zorunlu olmaktadır. Genel kültür dışında mesleki nitelikler hizmet içi eğitimle kazanılır. Hizmetiçi eğitim, hem mesleğe yönelik nitelikteki hizmet öncesi eğitim aşamasındaki eksiklikleri giderme, hem de görevle ilgili nitelikleri kazandırmaya yöneliktir.

Hizmetiçi eğitim esas itibariyle kurumsal düzeyde yürütülmektedir. Ancak, kuruluş ve kurumların pek çoğunda insan gücü planlaması olmadığından, eğitim düzensiz ve sistemsiz olmakta, gerçek gereksinimlere dayanmamaktadır.

Kurumların ve kuruluşların hizmet içi eğitim faaliyetlerini yakın zamanlara kadar güçleştiren bir başka etmen de Hizmetiçi Eğitim Genel Planının yapılmamış olmasaydı. Bu plan, 19.10.1983 tarihinde yürürlüğe konmuş bulunmaktadır. Bakanlar Kurulu’nun 83/6854 sayılı Kararı, 19.10.1983 tarihli ve 18196 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Böylece Devlet Memurları Kanununun 217. ve 2670 sayılı kanunun Geçici 5. maddelerine göre hazırlanan bu plan, eğitimi, hizmet öncesi ve hizmet içi  aşamaları ile bir bütün olarak görmektedir.

Her kurum ve kuruluşta yıllık eğitim faaliyetlerinin yerine getirilmesinde gerekli yol ve yöntemleri saptamakla görevli birer “eğitim kurulu” kurulması da Planda hüküm altına alınmıştır.

Bu planın yürürlüğe girmesiyle, kuruluş ve kurumlar, öteden beri yokluğu duyulan etkili bir rehberliğe kavuşmuş oldular. Öte yandan, eğitim birimlerinin statüleri ve ilişkileri de Plan ile belli esaslara bağlanmıştır. Bu birimlerdeki görevlilerin, yani Eğitim Yöneticilerinin ve Eğitim Görevlilerinin nitelikleri de Planda açıklığa kavuşturulmuş bulunmaktadır.

Hizmetiçi eğitim faaliyetleri ile ilgili olarak Planda öncelikle ele alınması gereken eğitim programları belirtilmiş, bunların başında Eğiticilerin Yetiştirilmesine yer verilmiştir. Buna göre; eğiticilerin eğitimi programları, TODAİE ve ilgili yükseköğretim kurumlarınca düzenlenecektir. Böylece, meslekten eğitici personel yetiştirilmesi ile bu ihtiyacın da giderilmesi yoluna gidilmektedir.

Yakın zamanlara kadar kurumlar arası eğitim yok denecek kadar azdı. Bu nitelikte sistemli eğitim yapan tek kuruluş ise, bu gün de TODAİE’dir. Bu kurum yakın gelecekte yöneticilik konumlarına gelmeleri beklenen genç memurları akademik bir eğitime tabi tutmakta, öte yandan, yönetsel uzmanlık alanlarında eleman yetiştirmek üzere faaliyet göstermektedir.

Liyakat ilkesi açısından Hizmetiçi Eğitim Genel Planı oldukça ileri ve yerinde düzenlemeler içermektedir. Ancak bu planın uygulamaya tam olarak yansıtılabildiği söylenemez. Önemli olan öngörülen planın uygulanması ve kamu personelinin gerektiği gibi yetiştirilmesidir.

Sürekli gelişen ve değişen kamu hizmetlerinin gereği gibi yerine getirilebilmesi için; kamu personelinin sürekli olarak eğitilmesi ve kendini yenileyerek günün koşullarına uygun hizmet vermesi sağlanmalıdır.

Bu sayede liyakat sisteminin sürekliliği sağlanacaktır. Kamu hizmetlerinin etkin ve verimli olarak yerine getirilebilmesi de ancak, sürekli olarak liyakatini koruyan ve kendini yenileyen personelle mümkündür.
 
 

E.3- Personelin İlerlemesi ve Yükselmesi
Devlet Memurları Kanunu, temel ilkelerinden biri olan “kariyer ilkesi” ile devlet memurlarına, hizmetlerine ilişkin gerekli bilgilere ve yetişme koşullarına uygun olarak sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme ve yükselme olanağını tanımaktadır. Böylece, yasa, yükselmeyi sistemleştiren bir kariyer (meslek) düzenini öngörmektedir. (31)

Yasada devlet memurları için yatay ve dikey olmak üzere iki türlü hareketlilik öngörülmüştür. Bunlar; kademe ilerlemesi ve derece yükselmesidir. Yasada bunların niteliği ve gerçekleştirilme koşulları belirtilmiştir.

E.3.a) Kademe İlerlemesi
Yasa, ”kademe” kavramını, ”derece” içerisinde, görevin önem ve sorumluluğu artmadan devlet memurlarının olumlu sicil almasına ve bulunduğu derecedeki hizmet süresine bağlı olarak aylıklarındaki ilerleyiş adımı” olarak tanımlanmıştır. (Madde 38).

Devlet memurlarının kademe ilerlemelerinin gerçekleşmesi için yasada şu koşullar aranmaktadır. ( Madde 64)

-Bulunduğu kademede en az bir yıl çalışmış olmak,

-O yıl içinde olumlu sicil almak,

-Bulunduğu derecede ilerlenebilecek bir kademe bulunmak.

Bu koşulları yerine getiren memurların kademe ilerlemeleri, hak kazandıkları tarihten geçerli olmak üzere bir başka işleme gerek kalmaksızın gerçekleştirilir. Kademe ilerlemesi böylece otomatik hale getirilmiştir.

(31) TUTUM : a.g.e., s.169

E.3.b) Derece Yükselmesi
Derece yükselmesinde dikey bir hareketlilik söz konusudur. Yani, memur bulunduğu dereceden bir üst dereceye yükselmektedir. Burada üzerinde önemle durulması gereken kavram, “derece” kavramıdır. Derece tanımı DMK'nın bu günkü 37. maddesinde yer almamaktadır. Oysa, yasanın 1965 tarihli ilk metnindeki 37. maddede “derece” şöyle tanımlanmıştır: “Derece, sınıf içerisinde, görevin önem veya sorumluluğunun artışı ile ayarlı yükselme adımıdır.” Bu madde, 1970 tarihli ve 1327 sayılı kanunla yürürlükten kaldırılmıştır. Bu günkü yasada, “derece” tanımı olmamakla birlikte, yine de; yasanın kimi maddelerinde yer alan hükümlerden, derecenin hizmet hiyerarşisinin bir parçası, yetki ve sorumluluk düzeyinin bir göstergesi karşılığı olarak kabul edildiği anlaşılmaktadır.

Devlet memurlarının derece yükselmesi yapabilmesi için gerekli koşullar DMK’nın “Derece Yükselmesinin  Usul ve Şartları” başlıklı 68/A maddesinde şöyle belirtilmektedir :

-Üst dereceden boş bir kadronun bulunması,

-Derecesi içinde en az 3 yıl ve bu derecenin 3. Kademesinde 1 yıl bulunmuş olmak,

-Kadronun tahsis edildiği görev için öngörülen nitelikleri elde etmiş olmak,

-Sicil bakımından üst derecelere yükselebilecek nitelikte bulunduğunun saptanmış olması.
DMK’nın 68/A maddesinin ( c )  bendinde yer alan “kadronun tahsis edildiği görev için öngörülen nitelikleri elde etmiş olmak” hükmünün nasıl uygulanacağı açık değildir. Bu niteliklerin neler olduğu ve nasıl saptanacağı belirtilmemiştir.

Bu belirsizlik, 99/12647 sayılı BKK ile kabul edilen Yönetmelik ile müdür seviyesine kadar olan görevler için giderilmiştir. Yönetmelikte belirtilen görevlere yükselme yoluyla atanabilmek için hizmetiçi eğitim   ve bu eğitimin sonunda yapılacak sınavda başarılı olma şartı getirilmiştir.

Böylece DMK’da yer alan yükselme koşullarının kısmen de olsa objektif kriterlere dayandırılması sağlanmıştır. Yönetmelikte de belirtildiği gibi amaç “liyakat” ve “kariyer” ilkelerinin yerleştirilmesini temin etmektir.

E.3.c) Olağan Dışı Yükselme Yöntemi
Normal yükselme süreci dışında DMK’nın kabul ettiği özgün nitelikli bir atanma yöntemidir. Bu yönteme göre, eğitim ve öğretim hizmetleri sınıfı hariç, sınıfların 1,2,3 ve 4. derecelerindeki kadrolarına madde 68/A’daki derece yükselmesindeki süre kaydı aranmaksızın, atanmasındaki yönteme göre daha aşağı derecelerden memur atanabilmektedir.

Bu yöntemden yararlanılması şu üç ana koşula bağlıdır: Yükseköğrenim görmüş olmak, 3. ve 4. derecedeki görevlere atanabilmek için en az 8 yıl; 1. ve 2. derecedeki görevlerden ek göstergesi 5300’den az olan görevlere atanabilmek için en az 10 yıl, 1. dereceli görevlerden ek göstergesi 5300 ve daha yukarıda olanlar için en az 12 yıl, 217 sayılı KHK madde 2 kapsamına giren kurumlarda fiili hizmeti bulunmak ve atanılacak görevin gerektirdiği nitelikleri kazanmış olmak.

Dört yıldan daha az süreli yüksek öğrenim görenler için yukarıda belirtilen sürelere ikişer yıl eklenmesi yasa gereğidir.

Bu yöntemle atanan memurlar, atandıkları kadronun aylığını (ek gösterge dahil) görev aylığı olarak alırlar. Atandıkları kadronun diğer haklarından da yararlanırlar. Bu yöntemle atananların bu kadrolarda geçirdikleri her yıl bir kademe ilerlemesi ve her üç yıl da bir derece
yükselmesi sayılmak suretiyle, kazanılmış hak ve emeklilik keseneğine esas aylık derecelerinin yükseltilmesinde göz önüne alınır. Ancak, atandıkları kadro aylıkları, başka bir göreve atanma ya da bu görevden alınma durumunda kazanılmış hak sayılmadığından bu yöntem “yükselme” nitelikli olmayıp yalnızca bir atama yöntemidir.

Bu yöntem, ilk defa 31.7.1970 tarihli ve 1327 sayılı yasa ile genç ve yetenekli devlet memurlarına yöneticilik vb. yukarı görevlere gelme ve çalışma olanağı kazandırmak amacıyla getirilmiştir.

DMK’nın bu yöntemi düzenleyen 68/B maddesi, bugünkü durumuyla özel kesim kuruluşlarından veya serbest olarak çalışanlardan devlet memuru olmak isteyenlere bazı koşullarla uygulanmaktadır. Buna göre, devlet memurluğu öncesindeki sürenin 6 yılı geçmemek üzere ¾’ünün, 1-4. Dereceli görevlere atanmakta aranan  sürelerin hesabında dikkate alınması olanaklıdır. Ayrıca, yasama organı üyeliğinde, kanunlarla kurulan fonlarda, muvazzaf askerlikte ve okul devresini de içermek üzere yedek subaylıkta ve uluslararası kuruluşlarda geçen sürelerin tamamı süre hesabında dikkate alınmaktadır.

Ülkemizde öteden beri uygulanmakta olan rütbe sistemi, devlet memurları için düzenli bir yükselmeyi öngörmüştür. Bu sistemde, öğrenim düzeyleri eşit olanlar, normal koşullarda emeklilik tarihinde büyük bir olasılıkla aynı derecede bulunurlar. Sürekli ve düzenli yükselme bu durumu sağlamaktadır. Bu durumun gerçekleşmemesi ise, olumlu sicil alamama dışında boş kadro bulunmaması yüzünden ileri gelebilir. Yükselmelerde boş kadro bulunmaması özellikle alt düzeyde öğrenim görenler için önemli bir sorundur. Üstelik bu kişilerin yükselme imkanları öğrenim durumlarına bağlı olarak “yükselebileceği derece ve kademe” belirlenerek (DMK Madde 36 Ortak Hükümler) sınırlanmıştır.

DMK'da, yükselmelere ilişkin olarak “boş kadroların duyurulması” konusunda bir açıklık yoktur. Uygulamada boş kadrolar ilan edilmez. Memur, çoğu kez boş kadroyu kişisel çabası ile bulur ve ilgilileri uyarır. Çalıştığı kurumda yükselebileceği boş kadro bulmakta güçlükle karşılaşan bir memur, başka kurumlarda boş kadro arar. Bu amaçla çok sayıda memur kurum değiştirir. (32)

DMK’nın 68/B maddesine göre atanma yöntemi, bir yandan yönetimin siyasallaşmasına yol açarken, diğer yandan da kariyer ilkesinin zedelenmesine sebep olmuştur. Kamu kesimi içinden ve dışından bu yöntemle yapılan atamalar sonucu doldurulan üst görevlere; alt görevlerde çalışan liyakatli insanların yükselmeleri adeta olanaksızlaşmıştır.

99/12647 sayılı BKK ile kabul edilen Yönetmelik bu yöntemin olumsuzluklarını kısmen giderci niteliktedir. Bu Yönetmelikle müdür seviyesine kadar olan görevlere yükselebilmek  için, eğitim ve sınavlarda başarılı olmanın yanında ilgili kurumda en az iki yıl çalışmış olma şartı getirilmiştir.

Böylece yönetimin siyasallaşmasının, kariyer ve liyakat ilkelerinin zedelenmesinin, bir ölçüde önüne geçilmiştir.

E.3.d) Devlet Memurlarının  Görevde Yükselmelerine Dair Genel Yönetmelik
15.3.1999 tarihli ve 99/12647 sayılı BKK ile kabul edilen Devlet Memurlarının Görevde Yükselmelerine Dair Genel Yönetmelik ile, memurların belirli görevlere yükselmelerinde liyakat esas alınmıştır.

Ancak, bu görevler, müdür (başmüdür, il ve bölge müdürleri ile Dışişleri Bakanlığı kadrolarında bulunan uzmanlar hariç) ve daha alt hiyerarşik kademelerle sınırlı tutulmuştur.

(32) TUTUM, Cahit : a.g.e., s. 172
Yönetmelik kapsamındaki görevlere atanabilmek için belirli hizmet süreleri de şart koşulmuştur. Bu süreler DMK’nın 68/B maddesine göre belirlenecek ve bu sürelerin en az iki yılının atamanın yapılacağı kurumda geçmiş olması şartı aranacaktır.

Son sicil notu olumlu ve son üç yıllık sicil notu ortalaması 70 puandan aşağı olmayan adaylar görevde yükselme hakkına sahip olabilecektir.

Bu şartları taşıyan adaylar görevde yükselme eğitimine alınacak; bu eğitim çeşitli  konularla birlikte en az % 60 oranında görev konularıyla ilgili olacaktır. Eğitim sonunda yazılı sınavlar ÖSYM veya MEB Ölçme ve Değerlendirme Merkezine yaptırılacaktır. Sınav sonucu başarılı olanlar, gerekirse sözlü veya uygulamalı sınava tabi tutulacaktır. Sınavlarda başarılı olan adayların, başarı sırasına göre atamaları yapılacaktır.

Bu hükümlerden de anlaşılacağı gibi, adı geçen Yönetmelikte müdür seviyesine kadar olan görevlere yükselme esasları, objektif kriterlere bağlanmaya çalışılmıştır.

Yazılı sınavların merkezi bir birime yaptırılması kayırıcılığın önlenmesi ve liyakat ilkesinin uygulanması açısından yerinde bir hükümdür. Ancak, yazılı sınavdan sonra gerekirse sözlü sınav da yapılabilecektir. Sözlü sınavlarda nesnelliğin tam olarak sağlanabilmesi oldukça zordur. Bu yüzden sözlü sınavların DPB’nin gözetiminde yapılması, liyakat ilkesinin temini açısından gereklidir.

Görevde yükselmeye tabi boş kadroların duyurulması konusunda Yönetmelikte bir hüküm yoktur. Bu büyük bir eksikliktir. Gerekli niteliklere sahip herkese başvurma fırsatı tanınması için, boş kadroların duyurulması şarttır. Liyakat sisteminin, eşitlik ilkesinin temini için bu hususun da Yönetmelikte yer alması gerekirdi.

Liyakat ilkesinin kısmen uygulanması söz konusu değildir. Ya tamamen uygulanır ya da varlığından söz edilemez. Bu nedenle Yönetmelik kapsamının genişletilerek bütün hiyerarşik makamlara şamil olması gereklidir.

Görevde yükselme eğitimi konularının en az % 60’ının görevin nitelikleriyle ilgili olması liyakat ilkesi açısından oldukça isabetlidir. Böylece adaylar, görevin gerektirdiği nitelikler konusunda eğitilerek, liyakatleri artırılmış olacaktır.

Eksiklerine rağmen, görevde yükselme konusunda liyakat ilkesinin uygulanması açısından bu Yönetmelik umut vericidir. Bu ilk adımın ardından yapılacak yeni düzenlemelerle eksiklikler giderilebilirse liyakat sisteminin yerleşmesi sağlanabilir.

E.4- Personelin Değerlendirilmesi
    Devlet memurlarının değerlendirilmesi, 1986 tarihli ve 86/10985 sayılı BKK ile kabul edilen Devlet Memurları Sicil Yönetmeliğine göre yapılmaktadır. 9.11.1984 tarihli ve 243 sayılı kanun Hükmüne Kararname, Resmi Gazetede yayımlanma tarihi olan 12.2.1984’den itibaren DMK’nın “Değerlendirme Kurulları” başlıklı 116.  maddesini yürürlükten kaldırmıştır. Bu itibarla, olumsuz sicile ilişkin personel itirazlarını inceleyen ve bu konuda karar veren, atamaya yetkili amir olmaktadır.

Devlet Memurları Sicil  Yönetmeliği metninin eki olan Devlet Memurları Sicil Raporu örneğinde yer alan sorular incelendiğinde ve gözden geçirildiğinde, çağdaş personel değerlendirme sistemlerinde yer alan “önceden uzlaşmaya varılmış iş tanımları, “gerçekleştirdiği   performans “ gibi objektif değerlendirme ölçütlerinin bulunmadığı gözlenmektedir.

  Devlet Memurları Sicil Raporunda, değerlendirilecek memurla ilgili olarak yer verilen sorulardan, özellikle sorumluluk duygusu, göreve bağlılık, iş heyecanı, anlatım yeteneği, intizam ve dikkat, tarafsızlık, disipline uyma, beşeri ilişkiler vb. soruların kişisel özellikler ve niteliklerle ilgili sorular oldukları görülmektedir. Bu tür sorular, objektif olarak değerlendirmeye elverişli olmayan sorular olup, bu tür soyut bir takım kavramların sübjektif olarak değerlendirilmesi kaçınılmazdır.

Devlet Memurları Sicil Raporunda, yönetici durumundaki kamu görevlilerinin mesleki ehliyetleri (yeterlilikleri) ile ilgili sorular da  çağdaş değerlendirme yaklaşımlarında görülen performans standartları ile desteklenmediğinden, yine sübjektiflik unsurunu devre dışı bırakmamaktadır. Örneğin, zamanında doğru ve kesin karar verme yeteneğinin objektif ölçütleri nelerdir ? Buna dair bir açıklık olmadığından değerlendiricinin kişisel takdiri söz konusu olabilmektedir. Bunun gibi, yönetici personelin değerlendirilmesine ilişkin planlama, organizasyon ve koordinasyon                                       yeteneği, temsil ve müzakere yeteneği, takip, denetim ve örnek olma yeteneği mevzuat ve teknolojik gelişmelere uyum yeteneği gibi soruların da mümkün olduğu kadar objektif ölçütlere, örneğin performans standartlarına göre değerlendirilebilecek duruma getirilmesi gereklidir.

Bir başka sorun da, sicil raporunda yer alan soruların (faktörlerin) derecelendirme sorunudur. Raporda bulunan, sorulardan yalnızca genel durum ve davranışlarla ilgili olanlar dışında tüm soruların 100 tam not üzerinden değerlendirilmesi yasa gereğidir. Ne var ki her sorunun sayısal olarak değerlendirilmesinde bir takım güçlüklerle karşılaşılır.

E.4.a) Değerlendirmeye İlişkin Öneriler
Değerlendirme, personelin performansı, başarılılığı veya başarısızlığı üzerinde bir yargıya varmadır. Nesnel (objektif), tarafsız, sayısal değerlere dayanan bir personel değerlendirmesi, personelin görevindeki yeterlik düzeyini ortaya koyabilmek için gereklidir. Bu itibarla yeterlik ilkesinin gereği olarak (liyakat) değerlendirmesi yapılması gerekir. Böyle bir değerlendirme ile personelin görevine ilişkin güçlü ve zayıf yönleri, performansındaki eksiklik ve aksaklıklar ortaya konabilir. Böylece, personel, daha sonraki yılda performansını iyileştirme ve geliştirme olanağına kavuşmuş olur.

Personelin görevini, performans standartlarına (iş ölçünlerine) uygun biçimde  yerine getirip getirmediği belirlenebildiği ölçüde, hem yükselmeye, ödüllendirilmeye yeterlik durumu, hem de eğitime olan ihtiyacı gerçekçi ve tutarlı bir biçimde saptanabilir. Ödüllendirilmenin başarı derecesine bağlı olduğunun bilinmesi, personeli başarılı olma doğrultusunda özendirir.

Yönetimin, personele ilişkin önemli kararlarında, örneğin belli görev yerlerine yapılacak atamalarda, değerlendirme sonuçlarını dikkate alması, personel değerlendirme sisteminin etkinliğini sağlamak bakımından çok önemlidir.

Çağdaş değerlendirme sistemlerinde, personelin performansının yeterlik derecesinin belirlenmesine önem verilmektedir. Hizmette yeterlik, tüm personel işlevlerinin nesnel (objektif) ölçütlere dayandırılmasıyla gerçekleşebilir. Personelin performansının (ortaya koyduğu işin, çalışmasının) yeterlik ölçütüne göre değerlendirilmesi , bunun en başta gelen araçlarından biridir.

Personel değerlendirme sistemi, yeniden gözden geçirilerek, yeterlik değerlendirmesini gerçekleştirmek amacıyla, personelin performansını nesnel (objektif) biçimde ölçmeye olanak kazandıracak performans standartları (zaman, miktar,kalite, maliyet standartları) görevlerin özellikleri de göz önünde bulundurularak, geliştirilmeli ve uygulamaya konmalıdır. (33)

Sicil raporlarında yer alan sorular (faktörler) ölçüme elverişli hale getirilmeli, ihtiyaca göre soru ekleme yerine, her hizmet sınıfı için ayrı sicil raporu örneği, genel ilkeleri saptanarak geliştirilmelidir.

(33)CANMAN, Doğan: Personelin Değerlendirilmesinde Yeni Yaklaşımlar ve Türkiye’de Kamu Kesimindeki Uygulama, AİD, S1, Mart 1993, s.184

Sicil raporlarındaki olumsuz değerlendirmeler (personelin kusurları ve eksiklikleri) yanında olumlu değerlendirmelerin de personele açıklanması, personelin ileriye dönük olarak performansını geliştirmesine büyük ölçüde yardımcı olacaktır.

E.5- Aylık Rejimi ve Liyakat
a)Aylık rejimi, temelde öğrenim düzeyine göre saptanmıştır. İlk defa memurluğa girecekler için “görevin niteliği” de önem taşır. Aylık rejiminde rütbe ve kıdem esastır. Aylık, fiilen yapılan işten çok kişinin statüsüne bağlıdır. Kamu hizmeti görevlilerinin ücret rejimi, esas olarak “genel gösterge tablosu”, “ek gösterge tablosu”, “taban aylığı”, “kıdem aylığı” ve “katsayı”dan meydana gelmektedir.

b)Sistem, kişiye belli koşullar altında kazanılmış hakkın üstündeki bir dereceden aylık ödenmesi imkanını vermektedir.

c)Genel olarak aylık düzeyi çok düşüktür. Bu yüzden sayıları 12’yi bulan ödeme rejimleri getirilmiştir. Yine de enflasyonu karşılamak mümkün olmamıştır.

d)Sistem, yanı ödemeler yüzünden karmaşık bir düzen görünümündedir. Ek ödemeler aylığı çok gerilerde bırakmıştır.

e)Sistem, kamu hizmeti görevlilerinin yurt düzeyine ahenkli ve dengeli dağılımını sağlayacak güdüleyici (isteklendirici) öğelerden yoksundur.

f)Ücret rejiminde, Devlet-KİT ve Devlet-özel kesim dengesi bozulmuştur.

Bu özelliklerinden anlaşılacağı üzere DMK’nın getirdiği aylık rejimi liyakat ilkesinin gereklerini yerine getirmekten  hayli uzaktır. Memurun yeterlik düzeyini ve performansını esas almak yerine kıdem ve statüsünü esas almıştır. Hizmetin ödüllendirilmesi gerekirken kişi ve diploma ödüllendirilmiştir. (34)

Ücret rejimi, kıdem yanında niteliği, başarıyı ve yükselmeyi isteklendirici öğelere yer veren bir yapıda olmalıdır. Nitelikli çalışmayı (performansı) ödüllendirmek çağdaş personel yönetimi ilkelerindendir. Bu nedenle, genel ücret düzeyinin nitelikli performans yararına gerçeklemesinin koşulları oluşturulmalıdır. Nitelikli emeği ödüllendirmeyen hiç bir ödeme rejimi,  çağdaş koşullarda savunulamaz.

Sistem iç ve dış dengeden de yoksundur. Kamu kesiminde değişik meslek gruplarına ödenmekte  olan ücretler, kendi aralarında ve özel kesimde benzer işler için ödenen ücretlerle karşılaştırılabilir olmaktan uzaktır. Bu durum liyakat sisteminin gereği olan yeterli ve adil ücret ilkesine aykırıdır.
 
 

 (34) CANMAN : a.g.e., s.255
 
 

SONUÇ ve ÖNERİLER

Personel Yönetimi, kamu yönetiminin üzerinde en çok tartışılan, aksadığı öne sürülen ve iyileştirilmesi için en çok çaba harcanan konularından biridir.
Günümüzde, örgütlerin amaçlarına ulaşabilmeleri için personel kaynağını iyi yönlendirmeleri, istenen doğrultuda güdülemeleri, bu kaynağı mümkün olan en üst düzeyde akılcı kullanmaları gerektiği genel kabul görmektedir. Örgüt içerisinde personel kaynağının bütün sorunlarını inceleyen, personel yönetiminin anlamı bu gün dünden farklı, gelecekte de bugünden farklı olacaktır. Yönetim sisteminin, insan unsurunu içeren tek alt sistemi olan personel yönetimi, diğer alt sistemlere nazaran, gelişmeler ve değişmelere elverişlidir. Bu yüzden, personel yönetiminin “dinamik” bir nitelik taşıdığı açıktır.

Personel yönetiminin dinamik özelliği, personel yönetiminin bir süreç olmasından ileri gelir. İyi işleyen bir personel sisteminin kurulması, belirli bir zaman dilimi için doğru olarak kabul edilebilir. Fakat, bu gün iyi işleyen bir personel sistemi, gelişen ve değişen koşullara göre değiştirilmediği takdirde, yarın için aksayan bir personel sistemi olarak nitelendirilebilir. Personel yönetiminin bu özelliği, onun en çok tartışılan veya en çok şikayet edilen bir konu olmasına yol açmaktadır. Bu düşünceden hareketle, iyi işleyen bir personel yönetiminden söz etmek yerine, en az aksayan bir personel yönetiminden söz etmenin daha uygun olacağı söylenebilir.

Personel yönetimi, doğrudan insan unsurlarıyla ilgili olduğu için; toplumdan topluma farklılık gösterir. Bu yüzden bütün toplumlar için geçerli, evrensel bir personel sisteminden söz edemeyiz. Ancak, personel yönetiminin evrensel ilkelerinden söz edebiliriz. Bu ilkelerden biri ve belki de en önemlisi liyakat ilkesidir.

Liyakat ilkesinin uygulanmasıyla birlikte personel yönetimi; akılcı, objektif ve çağdaş kimliğine kavuşmuştur. Kamu yönetiminin evriminde ilk büyük adım liyakat ilkesiyle atılmış; diğer gelişmeler ancak onu izleyerek ortaya çıkabilmiştir.

Kamu hizmetlerinin sürekli olarak geliştiği ve genişlediği günümüz dünyasında; kamu görevlerini gereği gibi yerine getirebilmenin, çağdaş devlet olabilmenin tek çaresi, liyakat ilkesine dayanan bir personel sistemi ile işe başlamaktır.

Anayasa ve yasalarımıza bakacak olursak, liyakat ilkesinin kimi eksiklikleriyle birlikte, benimsenmiş olduğunu görürüz. Ancak bu durum uygulamaya tam olarak yansıtılabilmiş değildir. Personel sistemimiz; ne tam liyakat ilkesine dayanmaktadır ne de kayırmacılığa, ikisi arasında bir yerde bulunmaktadır. Kamu personel yönetimimizi “, siyasal kayırmacılığa da yer veren liyakat sistemi" olarak tanımlayabiliriz.

Personel yönetimimizde liyakat ilkesini en geniş anlamıyla yerleştirebilmek için yapmamız gerekenleri şöyle sıralayabiliriz :

İşe alma, yükselme, değerlendirme, ücret, emeklilik ve işten çıkarma gibi bütün personel işlemleri objektif kriterlere göre yapılmalıdır.

Bunun için; devlet memurluğuna girişte nesnelliği ve fırsat eşitliğini sağlamak için kariyer oluşturan kadrolar dışındaki, kurumlar arası ortak görev unvanlı kadrolar için, her kurumun ayrı ayrı sınav açması yerine uygulamaya konan merkezi sistemle personel alımının tüm kurumları kapsayacak şekilde yaygınlaştırılarak uygulanmasına devam edilmelidir.

Uygulamaya konulan Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmelik tüm kuruluşları kapsayacak şekilde genişletilmeli, Yönetmelik kapsamında bulunmayan bazı unvanlar da bu kapsama alınmalıdır. Ayrıca, Genel Yönetmelikteki idarenin seçici yetkileri de yeniden gözden geçirilmeli, tüm personele eşit imkan sağlanmalıdır.
Sınıf içerisindeki yükselme ve ilerlemeye esas sicil raporlarındaki sorular, ölçmeye elverişli hale getirilmeli ve sınıfların özelliklerine göre tespit edilmelidir.

Halen uygulanmakta olan sicil sisteminin değiştirilerek personelin başarı, performans, yaratıcılık gibi niteliklerini yansıtacak bir düzenlemeye gidilmesi, bu kıstaslara göre başarılı olanların ücretlerinin artırılmasına olanak sağlayacak bir ücret sistemi uygulanmaya başlanmalıdır.

Yüksek yönetici kadroları yerine, yüksek yönetici sınıfı ihdas edilmelidir. Böyle bir sınıf, Türk kamu yönetiminin ihtiyaç duyduğu her türlü teknik ve uzmanlık dallarına mensup elemanları içerecek biçimde geniş tutulmalıdır. Ancak bu grubun ortak yönü, yöneticilik konusunda benzer eğitime tabi tutulmaları olacaktır. Bu eğitimi görmeyenlerin yönetici sınıfa girmesi önlenmeli ve hizmete giriş , yükseliş ve görevlendirme usulleri özel kurallara bağlanmalıdır.

Bu yapıldığı takdirde Anayasanın 128/3. maddesinin gereği yerine getirilmiş olacaktır. Aynı zamanda üst kademe yöneticilik mevkiine yapılan siyasal atamaların da önüne geçilmiş olacaktır. Böylece profesyonel yöneticilerin görev aldığı, etkili ve verimli yönetilen bir personel yönetimi ortaya çıkacaktır.

Siyasal atamalar konusunda; istisnai memurluklardan yararlanılarak bir çözüm yolu bulunabilir. Bu çerçevede bakanın yakın çevresinde yer alan, ona siyasal danışmanlık ve yardımcılık yapan, bakanlık teşkilatına emir verme yetkisi olmayan, yalnızca ilgili konularda bilgi alma yetkisi olan, mevki güvenliği olmayan, bakanla gelip onunla giden istisnai memuriyetler ihdas edilmelidir. Tüm bu hususlar yasalarla belirlenmelidir.

Siyasal nitelikli atamaların önüne geçilebilmesi için VII. ve VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planlarında yer alan, 5.5.1998 tarihli ve 1998/16 sayılı Başbakanlık Genelgesiyle yürürlüğe giren “norm kadro” uygulamasına işlerlik kazandırılmalıdır.

Çalışanların yönetime katılmasını sağlamak için memur sendikaları yasası çıkarılmalı, sendikalara tüm personel işlemlerinde söz hakkı verilmeli ve tek yanlı personel yönetiminden katılımcı personel yönetimine geçilmelidir.

Bu önerileri hayata geçirecek, uygulanmasını denetleyecek, bağımsız karar verebilen, merkezi bir idari otoriteye gerek vardır. Bu nedenle, Devlet Personel Başkanlığı özerk, bağımsız bir kuruluş olarak yeniden teşkilatlandırılmalıdır.

Personel reformu, örgüt reformuyla birlikte ele alınmalıdır. Çünkü ne kadar liyakatli olursa olsun, personelin yeteneğini ortaya koyabileceği, yeterli teşkilat yapısı yoksa; personelin yeterliliğinin de çok fazla bir anlamı olmayacaktır. Bu durumda personelin liyakatinin yanında yönetim yapısının liyakati de önem kazanmaktadır.

KAYNAKÇA

ABADAN, Nermin: Bürokrasi, AÜSBF Yayını, Ankara, 1959
ACAR, Mustafa, DEMİR, Ömer : Sosyal Bilimler Sözlüğü, Ağaç Yayıncılık, No: 12, İstanbul, 1992
ADAL, H. Şükrü:  Kamu Personel İdaresi, İstanbul, 1968
ADALI, Sacit: Personel Yönetimi, Türk Sevk ve İdare Derneği Yayınları, İstanbul, 1977
AKGÜNER, Tayfun: Kamu Personel Yönetimi, İstanbul, 1988
AKSOY, Şinasi: “Verimlilik ve Hizmet İçi Eğitim”, AİD, Aralık, 1984
ALDAN, Mehmet: “Türkiye’de Memur Seçiminde Sorunlar”, AİD, S.3, Eylül, 1979
AMANVERMEZ, Yalçın: İngiltere'de Kamu Personel Rejimi, Maliye Bakanlığı Tetkik Kurulu Yayını, No: 32, Ankara, 1981
ARDANIÇ, Bülent, ERGUN, Turgay: “Siyasal Nitelikli Yüksek Yönetici Atamaları”, AİD, S.2, Haziran 1980
AYKAÇ, Burhan: “Personel Yönetiminde Yeterlik ilkesi”, AİD, S.4, Aralık 1990
BALTA, T. Bekir: İdare Hukukuna Giriş, TODAİE Yayını, Ankara, 1970
BAŞARAN, ibrahim Ethem: Örgütlerde İş Gören Hizmetlerinin Yönetimi, AÜEBF Yayını, Ankara, 1985
Başbakanlık Dış Genelgeleri (1998): Başbakanlık Basımevi, Ankara, 1999
I. Beş Yıllık Kalkınma Planı: 1963-67, DPT Yayını, Ankara, 1963
II. Beş Yıllık Kalkınma Planı: 1968-72, DPT Yayını, Ankara, 1967
III. Beş Yıllık Kalkınma Planı: 1973-78, DPT Yayını, Ankara, 1973
IV. Beş Yıllık Kalkınma Planı: 1979-83, DPT Yayını, Ankara, 1979
VII. Beş Yıllık Kalkınma Planı: 1996-2000, DPT Yayını, Ankara, 1995
CANMAN, Doğan: “Devlet Memurları Kanununun Genel Görünümü ve Sorunlar”, AİD, S.2, 1985
CANMAN, Doğan: “Kamu Personel Rejimimiz ve Personel Reformu Üzerine Düşünceler”, AİD, S.3, 1992
CANMAN, Doğan: “Personelin Değerlendirilmesinde Yeni Yaklaşımlar ve Türkiye’de Kamu Kesimindeki Uygulama”, AİD, S.1, Mart, 1993
CANMAN, Doğan: Çağdaş Personel Yönetimi, TODAİE Yayını, Ankara, 1995
CANMAN, Doğan: Personelin Değerlendirilmesinde Çağdaş Yaklaşımlar ve Türkiye’de Kamu Personelinin Değerlendirilmesi: TODAİE, Ankara, 1993
CHAPMAN, Brian: İdare Mesleği, Avrupa’da Devlet Memurluğu  (Çev. Cahit TUTUM), TODAİE Yayınları, No: 114, Ankara, 1970
CHILLOUX-DANTEL, Maurice: Türkiye’de Devlet Personeli Hakkında Bir Araştırma, TODAİE Yayını, Ankara, 1958
ÇEVİKBAŞ, Rafet: “Türk Kamu Yönetiminde Personel Rejimi ve Uygulama Süreci”, AİD, S.2, Haziran, 1995
Devlet Memurları Kanunu Tasarısı Taslağı: Başbakanlık Basımevi, Ankara, 1998
Devlet Memurları Kanunu: Sayı: 657, (RG: 23.7.1965-17863)
Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmelik: BKK: 15.3.1999-99/12647, (RG: 18.4.1999-23670, 30.4.1999-99/12865 Sayılı BKK ile Yapılan Değişiklik)
Devlet Personel Başkanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname: Sayı: 217, (RG: 18.6.1984-18435)
Devlet Personel Başkanlığı: DPB Tarihçesi: 30. Yıl, Ankara, 1990
Devlet Personel Rejimi Hakkında Teklifler: D.P.D. Yayını, Ankara, 1963
DİMOCK and DİMOCK: Amme İdaresi, (Çev. N.ABADAN ve Diğerleri), TODAİE Yayınları, Ankara, 1954
ERGUN, Turgay, POLATOĞLU, Aykut: Kamu Yönetimine Giriş,TODAİE Yayını, Ankara, 1984
ERGUN, Turgay: Kamu Yöneticilerinin Yetiştirilmesi, TODAİE Yayınları, No: 224, Ankara, 1988
ERKİN, Vedat: “idarede Verimlilik ve Personel Meseleleri”, AİD, S.3, Eylül 1969
GAZİER, François: “Kamu Yönetimi Enstitüsü ya da Okullarının Yapısı ve Görevleri”, AİD, Aralık 1977
GİLMER, J. H.:  “Memur ve Siyaset: Yönetime Bağlılık”, (Çev. Visalettin PEKİNER), AİD, S.1, Haziran 1968
GOURNAY, Bernard: Yönetim Bilimine Giriş-Çağdaş Kamu Yönetimi, (Çev.İ. KUNTBAY), TODAİE Yayını, Ankara, 1971
GÖZÜBÜYÜK, Şeref:  Türkiye’nin İdari Yapısı, TOADİE Yayını, Ankara, 1972
GÜLER, Birgül: “Devlet Personel Başkanlığı Üzerine Bir İnceleme”, AİD, S.1, Mart 1988
GÜRAN, Sait:  Memur Hukukunda Kayırma ve Liyakat Sistemleri, İÜHF Yayınları, İstanbul, 1980
GÜRAN, Sait: “Türk Personel Hukukunda Seksenli Yıllar”, 1. Ulusal İdare Hukuku Kongresi“, 2. Kitap: Kamu Yönetimi, Danıştay Yayını, Ankara, 1990
GÜVEN, H. Sami: “İdare Siyaset İlişkileri ve Personel Yönetimi Açısından Önemi”, AİD, S.1, Mart 1976
HOFF,Douglas: “ABD Merkezi Personel Dairesi”,(Çev. Senay BÜYÜKDAVRAS), AİD, S.4, Aralık 1975
http://sccoe.org/updatedepts/merit.htm
http://www.mspb.gov/
http://www.mspb.gov/aboutus/mission.htm
http://www.oecd.org//puma/gurnance/ethics/ethicsus.htm, (The Management of Ethics and Conduct in the Public Service of  the United States Federal Government by Stuart GILMAN, OGE, US, December 1995)
http://www.opm.gov/ovrsight/msp.htm
HUDSON-SECKLER, Catheryn: (Çev. Gülgün GÖNENÇ) Nazari ve Tatbiki Teşkilat ve idare, TODAİE Yayını, Ankara, 1965
İlk Defa Devlet Kamu Hizmetleri ve Görevlerine Devlet Memuru Olarak Atanacaklar İçin Mecburi Yeterlik ve Yarışma Sınavları Yönetmeliği: (BKK: 85/10260, RG: 30.1.1986-19004, 2.2.1999-99/12377 Sayılı BKK ile Yapılan Değişiklik, 11.10.1999-99/13781 Sayılı BKK ile Yapılan Değişiklik)
Kamu Yönetimini Yeniden Düzenleme Komisyonu: Kamu Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi, Başbakanlık Basımevi, Ankara, 1982
KÖKSAL, Erhan: “Politika ve İdare” (Paul H. Appleby’ın Aynı Adlı Kitabının Eleştirisi, Univercity of Alabama Press, 1949), AİD, S.1,Haziran 1968
Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal Hak ve Yardımlarına İlişkin Kanun Tasarısı Taslağı: Başbakanlık Basımevi, Ankara, 1998
MIHÇIOĞLU, Cemal:  Personel İdaresi Ders Notları , AÜSBF Yayını, Ankara, 1966
MIHÇIOĞLU, Cemal: “DPD’ nin Kuruluş Yılları: Anımsamalar, Düşünceler” , AÜSBFD, C.42, No: 11
MIHÇIOĞLU, Cemal: Yönetim Bilimine Giriş, AÜSBF Ders Notları, Tıpkıbasım, Ankara, 1990
MIHÇIOĞLU, Cemal: Yönetimde İnsan İlişkileri, AÜSBF Ders Notları, Tıpkıbasım, Ankara, 1990
ÖKTEM, M. Kemal: “Türk Kamu Personel Yönetiminin Gelişimi”, AİD, S.2, 1992
ÖRNEK, Acar: Kamu Yönetimi, İstanbul, 1989
ÖZYÖRÜK, Mukbil: idare Hukuku Dersleri, Ankara, 1976-77
PEKER, Ömer: Yönetici Eğitimi, TODAİE Yayınları, Ankara, 1989
Redhouse Sözlüğü: (İngilizce-Türkçe), Redhouse Yayınevi, 15. Baskı, İstanbul, Mayıs 1989
SABUNCUOĞLU, Zeyyat: Personel Yönetimi, AÜ Yayını, Eskişehir, 1984
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması Özel ihtisas Komisyonu Raporu: Devlet Planlama Teşkilatı Yayınları, Ankara, 2000
SİMON, H.A., D.W.SMİTHBURG, V. A. THOMPSON: Kamu Yönetimi,  (Çev. C. MIHÇIOĞLU), AÜSBF Yayını,1985
STAHLBERG,Krister: “Kamu Yönetiminin Politizasyonu”, (Çev. Dündar GÜLTEKİN),TİD, S.384, Eylül 1989
ŞEN, Mustafa Lütfi: “Liyakat İlkesi ve Türk Personel Sistemindeki Uygulaması”, TİD, Yıl: 1966, S.403, Haziran 1994
TODAİE: Kamu Yönetimi Araştırması (KAYA), Genel Rapor, Ankara, 1991
TODAİE: Merkezi Hükümet Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri (MEHTAP) Raporu, Ankara, 1966
TORTOP, Nuri ve İSPİR Eyüp G.: Yönetim Bilimi, Ankara, 1986
TORTOP, Nuri: “Personel Seçiminde Uyulması Gerekli Kurallar”, Çağdaş Yerel Yönetimler, S.1, Ocak,1997
TORTOP, Nuri: Personel Yönetimi,  Ankara, 1990
TORTOP, Nuri: Personel Yönetimi, İlksan Matbaası, Ankara, 1979
TORTOP,Nuri: Personel Yönetimi, Yargı Yayınları, Ankara, 1994
TOSUN, Mustafa: Örgütsel Etkililik, TODAİE Yayını, Ankara, 1981
TUTUM Cahit: “Kamu Personeli Sorunu”, I. Ulusal İdare Hukuku Kongresi, II.Kitap: Kamu Yönetimi, Danıştay Yayını, Ankara, 1990
TUTUM, Cahit: “Gerçekleştirilemeyen Reform Personel Reformu”, AİD, S.3, 1980
TUTUM, Cahit: “İdarenin Siyasileşmesi”  (V. Merikoski’nin The  Politicization of Public Administration, Akademia Secientiarum Fennica, Helsinki , 1969, Adlı Kitabının Özeti ), AİD, S. 4 ,  Aralık 1971
TUTUM, Cahit: “Memurluk Statüsü”, AİD, C.5, S.2
TUTUM, Cahit: “Türk İdaresinde Politik Nitelikte Yüksek Kademe Yöneticilik Mevkileri İhdas Edilmeli midir?”  AİD, S.3-4, Aralık 1968
TUTUM, Cahit: “Türk Personel Sisteminin Sorunlarına Genel Bir Yaklaşım”, AİD, S.3, Eylül 1980
TUTUM, Cahit: “Yönetimin Siyasallaşması ve Partizanlık”, AİD, S.4, Aralık 1976
TUTUM, Cahit: ”Fulton Raporu” AİD, S.1,1969
TUTUM, Cahit: Personel Yönetimi, TODAİE Yayını, Ankara, 1979
TUTUM, Cahit: Türkiye’de Personel Rejimine İlişkin Sorunlar, TODAİE Yayını, Ankara, 1971
Uzun Vadeli Gelişmenin (2001-2023) ve VIII. Beş Yıllık Kalkınma Planının (2001-2005) Temel Amaçları ve Stratejisine İlişkin YPK’ nın 26.5.2000 Tarihli ve 2000/25 Sayılı Kararının Kabulü Hakkında Karar: BKK: 2000/681, (RG:1.6.2000-24066)
Uzun Vadeli Strateji ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planının (2001-2005) Onaylandığına İlişkin TBMM Kararı: No: 697, (RG: 5.7.2000-24100)
YALÇINDAĞ, Selçuk : “Joseph La Polambra’nın Bueraucrasy and Political Development Adlı Kitabının Özeti”, AİD, S.2, 1971
YAPRAK, Şenol: “Kamu Kesiminde İşe Alma Sistemleri”, Kamu-İş, İş Hukuku ve İktisat Dergisi, S.3, Ocak, 1998
YÜCEL Tülin: “TODAİE’de Hizmet İçi Eğitim”, AİD, Mart, 1989