Obstáculos Sociales para la Efectiva Dirección Gubernamental en el Proceso de Salida a la Crisis: México, 1977 (segunda parte).
Autor: Dr. Xavier
Gamboa Villafranca.([i])
Publicado en la Revista del Centro de Estudios
Políticos. Facultad de Ciencias
Políticas y Sociales, UNAM. Vol. III,
No. 12. octubre-diciembre de 1977.
México D. F.
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1.Obstáculos
económicos: la penuria gubernamental
2.Escollos burocráticos: el feudalismo administrativo contra la reforma administrativa
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Durante 1977 se ha estado ante una "falta de presencia" del gasto público" tanto por su monto -considerado en términos absolutos- como por su volumen total, en comparación con las necesidades que requieren ser urgente- mente satisfechas. Visto el fenómenos en la superficie, es posible localizar sUs causas en por lo menos dos grandes vertientes: una inexistencia real de los. recursos requeridos, desprendida de las consecuencias inmediatas de la gran devaluación; el desplazamiento sexenal de los estratos más importantes de la burocracia central, que tradicionalmente ha traído un abatimiento de los ni- veles de inversión.
En el fondo, sin embargo, el
problema para el Estado mexicano estriba en que la acumulación de
diferenciaciones sociales, producto de una estrategia de desarrollo seguida
durante más de 30 años, que privilegiaba altamente a los sectores industriales
de la burguesía, se manifiesta ya en la coexistencia de una enorme
multiplicidad y complejidad de contradicciones, todas de fuerte significación
en las posibilidades de su propia persistencia; problemas para cuya resolución
no tiene, ni de lejos, los recursos humanos, técnicos y financieros
suficientes. Por ejemplo, aun pensando en el regreso a "tiempos
normales" -y más a{m bajo las actuales contingencias de crisis- va a ser
muy difícil que el gobierno obtenga los fondos necesarios para construir una
ciudad, cada seis meses, para un millón de habitantes, sólo con el fin de
satisfacer los niveles de vivienda demarcados por el incremento de la
población. La administración lopezportillista deberá enfrentarse al hecho de
que el crecimiento demográfico -sólo para hablar de un factor frecuentemente
explicitado- afecta las disponibilidades de alimentación, vivienda, educación
en todos los niveles, energéticos y fuentes de empleo y que, por tanto, los
recursos públicos orientados a cada uno de estos rubros son cada vez más
insuficientes.
Según datos incluidos en el
último informe presidencial, en el presupuesto federal de este año estaba
autorizado un gasto de 677 000 millones de pesos (ligeramente superior, en
términos reales, al de 1976) .El gasto autorizado de inversión fue de 170000 millones,
mayor en 55 por ciento al del año anterior. De ésta, la cantidad destinada. al
fomento industrial se duplicó. Los montos asignados a energéticos, petroquímica
y fertilizantes crecieron en 183 por ciento (135 262 millones de pesos, en
términos absolutos) .Los recursos destinados al fomento de las actividades
agropecuarias y pesqueras se incrementaron en 50 por ciento, respectivamente.
Con todo, el
"ligero" aumento del gasto público -tomando en cuenta que durante
1976 la inversión fue nula- difícilmente representa un aliciente,
en el marco de las graves circunstancias de 1977. Una manifestación de ello estriba
en el déficit del gasto público. No obstante que de enero a mayo del presente
año los ingresos fiscales aumentaron 44 por ciento en relación al mismo
periodo de 1976, el déficit fue de 5 900 millones de pesos, ya que los gastos del
gobierno se elevaron a 83 900 millones de pesos, 24 por ciento más que en
enero-mayo de 1976.
Por otra parte, el propio
López Portillo reconocía, en su informe a la nación, que "la inversión
no está a la altura, en lo inmediato, de 10 que hace falta y de lo que sería
deseable". Esto explica en parte el hecho de que para mayo -antes de
finalizar el primer semestre- la premura de la satisfacción de diversas
necesidades ingentes había motivado que más del 81.8 por ciento del presupuesto
anual programado ya se hubiera ejercido. Tras la mencionada declaración
presidencial, se volvió más evidente que los proyectos gubernamentales
no habían realmente contemplado el ejercicio de un presupuesto
que colaborara significativamente al crecimiento del PNB durante 1977. Lo
anterior no dejó lugar a dudas cuando, una semana después, altos
funcionarios de la Secretaría de Programación y Presupuesto anunciaban
que el presupuesto para 1978 sí sería de la magnitud necesaria
para lograr un aumento del 4 por ciento en el PNB; constaría de aproximadamente
860 mil millones de pesos, 200 mil millones de pesos más que el
presupuesto para 1977.
Las carencias del gasto
público se manifiestan concretamente en el hecho de que las diversas
secretarías de Estado, y dependencias vinculadas a ellas, tienen que realizar
mayores programas, generalmente con menos recursos reales que antes. La
insuficiencia de recursos obliga, en primer lugar, a realizar sólo aquellas
obras y efectuar determinados servicios que sean autofinanciables, como el
Metro, el gasoducto a Reynosa y las inversiones diversas de AHMSA. Ello
significa que la generalidad de las dependencias gubernamentales no
inician ni construyen nuevas obras, destinando lo fundamental de sus recursos
presupuéstales al mantenimiento de servicios ya existentes y al pago de
amortizaciones. No debe olvidarse que más del 75 por ciento de las inversiones
federales para 1977 se destinan a la terminación de obras, ya en proceso al
inicio del régimen, ya facilitar el mantenimiento y conservación adecuados de
las inversiones efectuadas en años anteriores. En algunos casos
extremos, la escasez de recursos, indudablemente aunada a factores estricta-
mente políticos, ha llegado a ser determinante fundamental de la paralización
de obras de tanta envergadura como la Siderúrgica Lázaro Cárdenas.
La disminución de la
actividad presupuestaria gubernamental repercute, forzosamente, en los diversos
sectores de la economía. Por ejemplo, la ausencia de fuertes inversiones
gubernamentales en la infraestructura, aunado al aumento de los costos
de producción de la industria de la construcción. ha motivado que ésta sufra
fortísimas contracciones; contracciones de magnitud tal que la SHCP ha tenido
que reconstruir el fondo de financiamiento al sector.
Ante esta situación de
relativa penuria del erario público, en el marco de referencia de las
necesidades planteadas en los propios planes gubernamentales de salida a la
crisis, la burocracia central está tomando algunas medidas para contrarrestar
la escasez relativa de sus fondos. Por una parte, parece estar cediendo a la
presión de diversos grupos de tecnócratas que inducen al aparato burocrático a
realizar una reforma fiscal "de fondo", tratando de que éste tome una
parte más activa en el manejo de los excedentes económicos; que penalice
aquellos excedentes que el sector privado no convierta en inversiones reales, y
que, en el peor de los casos, podría utilizar para propósitos de especulación
en perjuicio del planteamiento económico global trazado. Sin embargo este
camino no es de fácil tránsito para el gobierno. El anuncio presidencial de la
continuación de la actualización ( y de la tendencia a la "justicia")
del sistema fiscal, esencialmente no es más que una expresión ideológica; los
obstáculos concretos, reales, están presentes y son difícilmente suprimibles.
Es un hecho que existe una
enorme defraudación fiscal. Considérese al respecto que sólo 10 por ciento de
las 2 millones de empresas existentes en el país declaran utilidades
superiores a un millón de pesos anuales; el 90 por ciento restante no lo hace,
con objeto de permanecer dentro de la clasificación de empresas menores. Pero
la búsqueda de la detección de anomalías en el pago de impuestos se enfrenta a
la pronta y eficiente oposición del capital, particularmente si se intenta
llevar a la práctica en forma de "regadera " ; es decir, primero
revisando las grandes empresas y luego la base tributaria. A la evasión fiscal
viene a sumarse el hecho de que, abiertamente, en ocasiones fracciones de la
burguesía se oponen al requerimiento gubernamental del pago de algún impuesto
preestablecido, esgrimiendo el argumento de que el cumplir con este pago
agudizaría la inflación. En otros casos, las medidas verbales y las acciones
reales tomadas por diversos grupos empresariales contra la política de
gravámenes fiscales al capital se basan en que si se gravan
""excesivamente" sus rendimientos, sus productos pueden quedar
fuera del mercado internacional y se desalentaría así posibles inversiones
mayores orientadas a la exportación. Como el estímulo a las inversiones, el
abatimiento de la inflación y el aumento de las exportaciones son objetivos
manifiestamente incluidos en sus programas de "recuperación"
económica, a menudo el gobierno ha tenido que ceder a estas presiones,
disminuyendo, en consecuencia, su potencial de obtención de recursos vía
aumentos fiscales.
El Estado tiene que elevar
la proporción de sus ingresos que provienen de impuestos. El constante y
progresivo deterioro de las condiciones mate. riales de vida de la fuerza de
trabajo condiciona el que no sea factible incrementarle a ésta su carga
impositiva, al menos no si pretende mantener los actuales niveles de
legitimidad. No obstante, tendrá dificultades para obtener- los de los sectores
de la clase del capital que tradicionalmente han gozado de ,cargas impositivas
bajas. Sólo se enumerarán algunos de los muchos ejemplos que apoyan esta
última afirmación. A fines de septiembre los 80000 propietarios de la Cámara de
Propietarios de Bienes Inmuebles del Distrito Federal presentaron un amparo
contra el Departamento del Distrito Federal, a fin de no pagar alzas en los
impuestos prediales. Los comerciantes, por otra parte, han demostrado que harán
todo lo que esté a su alcance para evitar que la carga fiscal les sea
aumentada; pueden llegar al amago o a la efectiva utilización del recurso del
paro de actividades, como el ocurrido en Jojutla a fines de febrero. El sector
minero, para mencionar otro caso, también está poniendo escollos a la
imposición de alzas fiscales; sus dirigentes incluso han solicitado la revisión
de la Ley de Fomento Minero, con el fin de pagar menos impuestos de los que han
estado pagando hasta la fecha. El gran capital, principalmente el
transnacional, ha sido acusado en múltiples ocasiones de representar el
principal medio de evasión fiscal, por ejemplo, a través de la declaración de
servicios y operaciones ficticias. Frecuentemente, aunque en apariencia el
capital transnacional paga impuestos, en la realidad éste lo repercute sobre el
consumidor. Recuérdese que el Sindicato de Trabajadores de la Industria de
Aguas Gaseosas de la República Mexicana (COR) ha denunciado que por cada peso
que el consumidor invierte en refrescos embotellados, paga directamente -ya que
los industriales no pagan absoluta- mente nada de impuestos al fisco- por
concepto de impuestos 45 centavos.
En síntesis, el gobierno
tiene cada vez más dificultades para gravar a los diferentes grupos del capital
en la medida requerida para atenuar el proceso de deterioro de las condiciones
de vida de las grandes mayorías de la población. La total evasión fiscal y la
merma generalizada en el pago de impuestos correspondientes a la "iniciativa"
privada ha sido señalada, por altos jerarcas del gobierno, como determinante
del hecho de que el Estado, no tenga fácil acceso a los recursos monetarios
necesarios para enfrentar la crisis. Lo cierto es que, ante las constantes -y
hasta cierto punto incontroladas- manifestaciones de desacuerdo con la política
fiscal, la SHCP ha acabado por reconocer la necesidad de tener un canal
permanente de comunicación con el sector privado, para transformar los
instrumentos y procedimientos relativos "a la política de estímulos
fiscales. Este hecho marca, en última instancia, el inicio de la
institucionalización de un todavía más acentuado debilitamiento de la
recaudación fiscal. Proceso que en los momentos actuales ha llegado al punto en
que las fracciones más poderosas del capital han demandado, abiertamente,
participar en la delimitación de la política gubernamental al respecto. Aun
cuando los, voceros gubernamentales se han apresurado a responder que la
política fiscal no está sujeta a negociación, queda abierta la pregunta
respecto a si ello es cierto en la actualidad y -en caso de que sea así en el
presente- durante cuánto tiempo más lo seguirá siendo.
Parece ser claro que el
aparato burocrático no tiene a su inmediata disposición los fondos requeridos
para implementar el conjunto de planes que el Estado -considerado como unidad-
ha venido proponiendo para salir de la crisis. Por ello, el encontrar la forma
en que mejor puede allegarse estos fondos, es una preocupación fundamental de
los estratos más altos de la burocracia. ¿Pero si el camino de gravámenes
mayores al capital parece estarle vedado, qué otras alternativas existen?
El gobierno tiene que
desempeñar la función de prestamista social. Sin embargo la escasez global de
recursos repercute en una insuficiente existencia de los recursos crediticios
que el gobierno puede otorgar. La ausencia del crédito oficial es angustiosa,
particularmente para los pequeños y medianos industriales. Un indicador de su
insuficiencia estriba en que el Fondo de Garantía para la Pequeña y Mediana
Empresa (NAFINSA) prestó, durante 1976, 1800 millones de pesos (paridad
peso/dólar = 12.50: 1) en tanto que este año apenas llegará a 2 000 millones de
pesos ( con paridad de aproximada- mente 23: 1) .En la perspectiva de su
demanda real, la formación del Comité Coordinador de Instituciones Nacionales
de Crédito representa, sin lugar a dudas, un paso adelante en el proceso de
brindar "racionalidad" a los fondos gubernamentales crediticios
-estimados en 150000 millones de pesos, dirigidos a la producción agrícola y
ganadera, de exportación y "productivas" en general. El problema de
fondo es que, aun así, el monto total de los, fondos crediticios que maneja
sigue siendo insuficiente, en términos de las necesidades presentes.
Dada su escasez general de
recursos, que repercute en un acotamiento del potencial del gobierno como
otorgante directo de crédito, una opción que se le presenta es la de dar las
facilidades necesarias y las "garantías" suficientes a la banca
privada, con objeto de que ésta cubra buena parte de los faltantes oficiales.
Hay que recordar que para mediados de junio la captación de moneda nacional y
extranjera en el sistema bancario se estimaba en alrededor de 32 340 millones
de pesos. Independientemente del monto absoluto de la cifra --respecto a la
cual hay diferentes versiones- existen algunos otros puntos importantes a
considerar. Con todo y la autorización de las diversas reducciones al encaje
legal de la banca, ésta parece no poder responder cabalmente a la demanda
crediticia; la demanda no es satisfecha, aun bajo el supuesto de que los
créditos recibidos son efectiva- mente dirigidos por los empresarios para
expandir sus empresas ya existentes y/o para instalar nuevas fuentes de
trabajo. Ello, con todo y que se cumplan los pronósticos de que, si la
captación bancaria llega en el segundo semestre de 1977 a 26 000 millones de
pesos, el monto total disponible para créditos podría ascender a 15 000
millones de pesos.
El aparato gubernamental se
encuentra en un verdadero círculo vicioso,. cuando se considera simultáneamente
el crédito que puede otorgar o estimular y sus propias posibilidades de
obtención de recursos. En su afán por lograr "estimular" casi ad
infinitum a las fracciones financieras de la burguesía, el Banco de México
ha dispuesto que se ponga en operación un mecanismo que hará posible que la
banca privada preste en pesos lo equivalente en dólares, para que los
capitalistas cubran riesgos de cambio en la paridad monetaria; el problema es
que las posibles pérdidas serán absorbidas, así, por el Banco de México. A ésta
&e han agregado otras medidas tomadas por el gobierno federal para
incrementar los recursos de la banca privada, para que ésta financie
actividades productivas. A mediados de agosto el gobierno federal agregó 7 000
millones de pesos más a los 2 000 millones que hasta entonces tenía para el
efecto la banca, bajando el encaje legal a aproximadamente 45 por ciento del
total de recursos que se captan 'en la banca privada; ello ha repercutido a
grado tal en la cantidad de recursos monetarios de que dispone el gobierno, que
incluso los propios banqueros han señalado la necesidad de que este proceso
cese.
Para la reactivación de las
inversiones públicas (considerada por algunos grupos de la propia burocracia,
ya para fines de julio, como necesaria) se requieren mayores fondos a
disponibilidad de éstos, que emanen bien sea de créditos, bien de recaudaciones
fiscales y similares, o bien de la actividad de las empresas del propio
gobierno. Las empresas del Estado. -dado su papel de necesaria subvención-
difícilmente dejarán de ser productores de pérdidas y no de ingresos, en tanto
que la reticencia del capital hace difícil incrementos cuantitativos
significativos en la captación fiscal.
Un aspecto que tiende
generalmente a sobrevalorarse es el del petróleo. Según cálculos del Banco de
México, las ventas de PEMEX de petróleo al extranjero generará, durante 1977,
divisas por 900 millones de dólares. Diversos intelectuales han llamado
reiteradamente a la opinión pública en el sentido de que es falso que el
petróleo sea la panacea para sacar al país del "bache económico".
Ello tiende a desmentir las versiones propagadas en algunos medios
empresariales en el sentido de que el inicio de la explotación masiva de los
mantos petroleros del país hará que México se convierta de importador en
exportador de capitales. Por las dificultades que ofrece para su
aprovechamiento inmediato, en el marco de la salida a la crisis durante este
año, poca importancia tiene el hecho de que llegaremos al siglo XXI con un
máximo del 40 por ciento de las posibilidades totales de desarrollo en materia
de petróleo. De igual manera se debe considerar el hecho de que el gasoducto a
Reynosa -del cual se ha dicho que se pagará totalmente en 200 días- no empezará
a generar divisas sino hasta su terminación, cosa que de ninguna manera
ocurrirá este año.
Si el gobierno tiene un
verdadero apremio de recursos financieros, que no ha podido satisfacer con
mayores cargas impositivas al capital, en un contexto en que incluso ha tenido
que ceder una parte del monto que potencialmente podría obtener, canalizándolo
a la banca oficial y privada, y estando imposibilitado para obtenerlos de sus
propias empresas, ¿ qué otros recursos le quedan?
En principio, una fuerte fuente
de divisas que estimularía la actividad económica interna, desprendida como
consecuencia directa de la progresiva devaluación del peso, sería la
representada por el turismo. Sin embargo, ante el problema de la inflación
interna, cabría preguntarse hasta dónde realmente llegará lo
"infinito" de esta posibilidad. Hay que recalcar que se afirma que la
afluencia de turistas norteamericanos y canadienses ha alcanzado su mayor punto
desde 1974; en agosto se esperaba que el volumen de turistas esperados durante
1977 creciera en 5 por ciento. Pero, debido a la devaluación, el aumento en
dólares que se predecía ingresarían por ese concepto, sólo sería de alrededor
del 3 por ciento. Por esta razón las posibilidades reales del turismo, como
generador de divisas que permitieran cierto "descanso" del gobierno
como inyector de energía a la economía, son mucho menos de las que normalmente
se la han atribuido. Por tanto, ésta no constituye un "filón"
verdaderamente seguro de sustitución de un elevado gasto público que pudiera
permitir acortar la relativa penuria gubernamental.
Por otra parte, las
potencialidades de la exportación como fuente de impuestos destinados a mitigar
el déficit presupuestario se ven amenazadas por los grupos del gran capital
vinculados a ella. Los exportadores sostienen que la devolución de los CEDIS
deberá aumentarse hasta el 11 por ciento de devolución de impuestos, para que
represente un verdadero estímulo a la exportación. Ello disminuye
considerablemente las posibilidades reales a este respecto.
En este poco halagador
panorama, todo parece indicar que el aparato burocrático tendrá que recurrir a
explotar en toda su potencialidad el filón del crédito externo. Se tenderá a
llegar, en este sentido, al verdadero límite máximo del endeudamiento externo.
No hay que olvidar que, ya en la actualidad, el endeudamiento externo no es
despreciable. Según un estudio del Banco Mundial, la deuda externa pendiente de
pago en América Latina llegó a 65 mil millones de dólares; el 85 por ciento del
total corresponde a 7 países. De ellos México ocupa el segundo lugar, con un 24
por ciento del total.
Sin embargo la posibilidad
de conseguir altas dosis de financiamiento internacional se ve obstaculizada
significativamente por el hecho de que la crisis mundial ha obligado a los
países industrializados a bajar la parte de su producto nacional bruto que
corresponde a "ayuda" a los países del Tercer Mundo, de 0.36 por
ciento en 1975 a 0.33 por ciento en 1976, no pudiendo llegar en este último año
a la meta preestablecida de 0.7%. Por otro lado, la caída del dólar ocurrida en
julio de 1977, aunque robustece temporalmente la economía norteamericana es la
precursora de una muy fuerte recesión económica mundial, por lo que para 1978
es de esperarse una contracción aún mayor del volumen de recursos
internacionales destinable a crédito a países "en vías de
desarrollo". Además, en el marco de la inflación mundial, el abatimiento
del financiamiento otorgado por las principales instituciones financieras
internacionales es bastante real en términos absolutos. Por ejemplo, del 1 de
julio de 1976 al 30 de junio de 1977 el Banco Mundial otorgó globalmente un
financiamiento realmente menor que en el ejercicio anterior, aun cuando aumentó
en términos absolutos.
De cualquier manera, la
deuda externa pública ascendía, para el 30 de junio, a 20 948 millones de
dólares; en marzo, la deuda privada externa ascendía aproximadamente a 8 mil
millones de dólares. Como 5 000 millones de dólares del total de la deuda
externa pública se vencen este año -y como su monto interno real, en pesos
mexicanos, había crecido sustancialmente como consecuencia de la devaluación-, a
principios de julio se manifestó que, sólo como último recurso, se intentaría
renegociar este monto.
En el pasado informe presidencial
se anunció que el aumento neto del endeudamiento externo en 1977 sería bastante
menor de la mitad del obtenido en 1976. Pero el monto del financiamiento del
exterior no es el problema principal del aparato burocrático; éste consiste más
bien en las condiciones bajo las cuales se obtiene. El sistema financiero
parece estar induciendo a las diversas dependencias gubernamentales a obtener
financia- miento en condiciones nada ventajosas. Y es precisamente, en
comparación con lo desventajoso en extremo de la generalidad de los créditos
externos, por lo que el muy reciente crédito de 1 200 millones de dólares,
obtenido por el gobierno federal de múltiples bancos privados internacionales,
es exaltado por los funcionarios gubernamentales y expuesto como modelo. Las
ventajas así difundidas son :
a)
Se trata de una sola operación;
b)
Permite obtener plazos que para este tipo de
créditos y en los mercados internacionales son excelentes: 6 años con tres de
gracia ;
c)
Se obtienen también buenas condiciones en lo que se
refiere a intereses ;
d)
Permite introducir, aunque en proporción pequeña
todavía, los requerimientos de PEMEX para los nuevos proyectos de perforación y
las nuevas obras que comprende el programa, y
e)
Se garantiza el crédito con proyectos.
El Banco Mundial, por
ejemplo, presta al gobierno mexicano créditos "duros" a corto' plazo,
en el término de gracia, ya altas tasas de interés que se modifican cada tres
meses, según el movimiento del mercado internacional de capitales. Si éste es
desfavorable, como lo ha sido recientemente, el gobierno tiene que pagar
servicios e intereses anuales muchos más altos que hace dos años, lo que viene
a ser otro factor más en el conjunto de limitantes a sus inversiones
productivas.
Es justamente del Banco
Mundial de donde el gobierno mexicano ha obtenido, de julio de 1976 a junio de
1977, 257 millones de dólares, con lo cual la deuda total respecto al Banco es
de 2 792 millones de dólares; de esta cantidad, 1 025 millones han sido
destinados a sufragar proyectos de desarrollo agrícola. En total, se han
aprobado 49 préstamos del BM; 15 de los proyectos aprobados se dirigen a la
llamada área de desarrollo rural.
Hecha esta aclaración en
torno a las condiciones cada vez menos favorables de obtención de
financiamiento externo, para agosto el gobierno y sus empresas habían recibido
empréstitos por 27 293 millones de pesos, provenientes de 80 bancos y 16
países: PEMEX, 350 millones de dólares; BANOBRAS, 150 millones de dólares;
NAFINSA, 425 millones de dólares; FINASA, 125 millones de francos suizos.
Además, para ese mes, el Libra Bank Limited de Londres ya había promovido otros
dos préstamos por 150 millones de dólares a corto plazo y 60 millones de
dólares a mediano plazo.
Pero en este proceso de
agudización de la tendencia al endeudamiento externo hay una seria cortapisa.
El margen de movimiento del gobierno federal, en lo que respecta a la obtención
de recursos provenientes del exterior, está severamente reducido por el hecho
de que los proyectos de crédito se van otorgando, con el apoyo imprescindible
del FMI, en la medida en que los vaya presentando a este organismo el aparato
burocrático del Estado mexicano. Debido a las condiciones del convenio gobierno
mexicano-FMI, aun cuando existan inversionistas extranjeros interesados, el
endeudamiento externo no podrá ser mayor de 3 000 millones de dólares,
independiente- mente de los que pueda otorgarle el propio fondo. A pesar de que
en junio pasado economistas del FMI revisaron -junto con técnicos del gobierno
del país- las "cartas de intención" suscritas por el aparato
burocrático, el referido acuerdo ha sido defendido -ante diversas críticas- por
el presidente de la República. Este ha afirmado que se hubiera hecho mucho más
daño al país si se hubiera seguido la opción de salirse del FMI; es considerado
por López Portillo como un forzoso "Mal Menor" en las actuales
circunstancias del proceso de salida a la crisis. En el tratamiento
presidencial del problema en cuestión, el gobierno aparece como una entidad que
ha acatado las reglas para la obtención de crédito; reglas impuestas por el FMI
a todo el que acude a él, de igual manera que lo que sucede con las que existen
cuando un particular solicita cualquier tipo de préstamo. El propio Director
del FMI ha dicho recientemente al respecto que el convenio firmado entre el
gobierno mexicano y el Fondo ha marchado tan bien, que el primero no había
utilizado (hasta el 25 de diciembre) más de 116 millones de los 232 millones de
dólares autorizados para ser usados por el segundo durante 1977, conforme al
plan trienal pactado.
Se sabe que el FMI considera
la existencia de una capacidad total adicional de giro por 1 680 millones de
dólares en caso de que el gobierno encontrara de nuevo "fuertes
dificultades". Sin embargo el relativamente limitado uso que la burocracia
central ha dado en la realidad a los fondos internacionales obtenidos, hace
pensar que no es remoto el cumplimiento de la predicción del presidente de la
CONCAMIN, en el sentido de que posiblemente el FMI aumente aún más la cantidad
de endeudamiento permitido al gobierno.
Como para 1977 está fallando
la obtención -en los niveles requeridos- de fuentes externas de financiamiento
para el gobierno, éste parece estar encaminado a estimular simultáneamente,
como nunca antes, la inversión extranjera directa. Alejándose bastante de lo
que algunos economistas han señalado como la posibilidad de negociar desde una
posición de fuerza, por la necesidad norteamericana del petróleo del país, el
gobierno mexicano ha propuesto al de Estados Unidos la verdadera
institucionalización de la dependencia mexicana. Los Departamentos de Estado y
de Comercio del gobierno norteamericano y el Consorcio México-Americano de
Comercio e Inversión auspiciaron a mediados de septiembre una reunión. En ella,
el representante del aparato burocrático mexicano propuso formalmente la
racionalización de la "interdependencia" de la economía de México y
Estados Unidos ; el Fondo, en realidad, señala que debe haber una indisoluble y
más orgánica vinculación entre ambas economías:
Si hemos de
aceptar la premisa de la interdependencia entre México y Estados Unidos,
deberíamos comenzar formulando una política más coherente, más orgánica, para
resolver radicalmente los problemas que derivan de nuestra convivencia YJ muy
especialmente, de nuestro intercambio comercial. Es inexacta, cuando no torpe,
la visión de quien quiere contemplar desde Estados Unidos los problemas
mexicanos como ajenos a los norteamericanos. ..lo que más- conviene
a uno es la prosperidad del otro. ..( Excélsior , IX-22- 77) .
Ya se han obtenido los
primeros "logros" de esta política exterior del gobierno mexicano. Se
construirá el gasoducto Cárdenas-Reynosa (fundamentalmente, con préstamos
norteamericanos) , que costará 1 000 millones de dólares, que permitirá
exportar 2 000 millones de pies cúbicos diarios y que, al precio actual de 3
dólares el millar, se pagará en 200 días. Como contrapartida, la inversión
extranjera directa ha crecido en forma espectacular: en el primer trimestre del
año la inversión extranjera directa fue de 3.6 millones de dólares; para el
segundo trimestre, ésta fue ya de 128 millones de dólares.
De manera que el gobierno
del Estado mexicano tiene serias dificultades para contar con los volúmenes
necesarios de los fondos requeridos para cumplir con el papel que se ha
autoasignado en el proceso de salida a la actual crisis. El presupuesto para
1977 es muy inferior a las necesidades reales; sólo hasta 1978 se tendrían
algunas perspectivas de su mejoramiento relativo. Pero su monto es inferior,
porque la generalidad de las diversas medidas orientadas a su crecimiento han
sido relativamente infructuosas: no ha podido obtener mayores ingresos
provenientes de la reformulación -con mayores gravámenes al capital- de la
política fiscal; la banca privada no cumple con la adecuada dinamicidad al
crédito oficial, con lo que éste tiene que seguir representando el papel de
principal prestamista; las empresas públicas tienen que ser subvencionadas, con
lo que continuarán arrojando "números rojos" ; el turismo ha
demostrado no ser un generador lo suficientemente poderoso de divisas -que
estimulen en los niveles requeridos a la inversión privada- como para
reemplazar parcialmente a la dinamicidad de la inversión pública; los impuestos
a la exportación no han resultado lo cuantiosos que se esperaban, entre otras
cosas porque las propias exportaciones no han sufrido los incrementos
espectaculares que se esperaban se desprenderían de la flotación; las divisas
provenientes de la venta de petróleo y sus derivados no cristalizarán durante
el presente año. A pesar de las condiciones adversas del mercado internacional
de capitales, la única medida que parece le está dando resultados -y ello a
pesar del "candado" impuesto al respecto por el FMl- al
gobierno del Estado mexicano para allegarse altas cantidades de fondos, estriba
en el manejo del financiamiento internacional y en la efectividad para extraer
inversiones directas externas.
Por una parte, en la medida
en que sea capaz de seguir obteniendo mayores volúmenes de préstamos
exteriores, contará con mayores fondos para cumplir con su papel de asignar las
cantidades necesarias de recursos financieros, humanos y tecnológicos
requeridos para realizar el proceso de salida a la crisis que ha sido
delimitado por el Estado. Por otro lado, al paso que sea capaz de estimular la
inversión extranjera directa en el país, se verá aliviado en su función de
estimular directamente -a través de la inversión pública- la formación de
empleos. Parece que está siendo exitoso en ambas medidas; el problema es que el
precio que tiene que pagar por ello es la institucionalización, estableciendo
bases orgánicas explícitas, de la total dependencia de la economía del país
respecto al imperialismo norteamericano.
Pero la cantidad de fondos a
la efectiva disposición del aparato burocrático es sólo uno de los aspectos que
hay que considerar. El otro gran cuestionamiento estriba en si el gobierno
efectivamente destinará los recursos que obtenga, de acuerdo a los lineamientos
preestablecidos por su propia facción hegemónica. En este sentido, el dilema
para el Estado es que el aparato burocrático no cuenta con los mecanismos
operativos necesarios que aseguren sin lugar a dudas que el presupuesto
gubernamental se destine efectivamente para lo que formalmente se asigne. Una
manera de lograrlo sería a través del control ejercido por el poder
legislativo. Sin embargo todo indica que los mecanismos con que éste cuenta
para vigilar el ejercicio del presupuesto público no son eficaces. Además el "contratismo"
es un acontecimiento económico -con determinaciones y efectos políticos- que
merma considerablemente los escasos recursos disponibles por el gobierno.
Íntima- mente ligada con este último aspecto, aunque con una amplitud mucho
mayor, se encuentra la presencia de la corrupción. Entre los cientos de miles
de ejemplos que se podrían dar al respecto, resalta el manejo de fondos y
otorgamiento de créditos para pago de impuesto, brindados por los jefes de las
oficinas federales de hacienda a los causantes bajo su jurisdicción; un caso
límite ha sido el caso de la detención de un exsecretario de la SRA, acusado de
apoderarse, junto con otros dos ex funcionarios de la misma dependencia, de 10
millones de pesos, entregados por pequeños propietarios coahuilenses, luego de
extorsión, en calidad del 50 por ciento del monto total entregado por la
federación por concepto de avalúo sobre la expropiación de sus tierras por
fines de reparto agrario. Pese a los continuos llamamientos ético-morales, no
obstante que se formen comisiones y oficinas de control, el hecho es que el
crédito -en su carácter de recurso sumamente escaso- será sumamente difícil de
separar de la característica de corrupción que hasta ahora ha estado
íntimamente vinculada a su otorgamiento. Las causas de fondo de la corrupción,
el monopolio, no son realmente atacadas. Por tanto, la corrupción difícilmente
va a ser eliminada.
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2. Escollos Burocráticos: el Feudalismo Administrativo
Contra la Reforma Administrativa
Durante buena parte de su
campaña presidencial y en su discurso de toma de posesión, López Portillo
manejó el argumento consistente en que sería, necesario someter al aparato
burocrático a un proceso que permitiera alcanzar su máxima organización
interna; que permitiera sentar bases sólidas para proceder a realizar su labor
política y económica en el ámbito externo a sí mismo. Puesto en el lenguaje de
la ideología oficial, se planteaba como indispensable el dejar transcurrir un
periodo durante el cual sería necesario que el gobierno se "organizara
para organizar". Siguiendo aquí un tanto el lenguaje del régimen pasado, a
este proceso ya este periodo se les denominó "reforma
administrativa".
Para el titular del
Ejecutivo Federal no existe una única vía que posibilite -por sí misma- el
salir exitosamente de la actual crisis. La acción gubernamental para
contrarrestar la inflación-recesión, ya todo lo que ello implica, no puede ser
simple; tiene que abarcar varios frentes. José López Portillo ha sido más que
claro al respecto: "La reforma política, la reforma fiscal, la reforma administrativa
y la Alianza para la Producción, son la respuesta completa a la crisis por la
que atravesamos." Aquí el planteamiento implícito es, más o menos, el
siguiente: la reforma política se requiere para que se cumplan los programas
estatales en cuanto a la Alianza para la Producción. Por otro lado, se requiere
que el gobierno maneje mayores fondos; de ahí que sea necesario efectuar una
reforma fiscal que facilite el obtener mayores volúmenes de ellos. Pero para
que estas tres se lleven a cabo, es imperioso que efectué la reforma
administrativa. Esto es lo que ha llevado a afirmar, en más de una ocasión, que
el país no es subdesarrollado, sino "subadministrado".
La reforma administrativa,
entendida en los términos anteriores, ha logrado ciertos avances. El 13 de
marzo el presidente de la República anunciaba la terminación de la primera
etapa de su programa al respecto. Ello significó que, durante los primeros
cuatro meses del nuevo sexenio, buena parte de los aproximadamente 800 000
empleados del gobierno federal y 120000 empleados de empresas paraestatales
fueron horizontalmente reubica- dos. El inicio de la segunda fase de la reforma
administrativa, conforme a la cual 898 entidades paraestatales se integrarían
en 12 sectores, fue anunciada por López Portillo a fines de julio. Finalmente,
en su primer informe presidencial, López Portillo daba a conocer el fin de esta
segunda etapa del aparato gubernamental, estableciendo que en la siguiente se
intentaría lograr la integración intersectorial. El objetivo de esta tercera
etapa sería el de articular en un plan total los proyectos que -para fines de
análisis- los técnicos gubernamentales habían venido clasificando por áreas,
pero que en la realidad se encuentran interrelacionados.
Conforme a la visión oficial,
al término de esta última etapa se habría dado así cabal cumplimiento -a
primera vista- a los propósitos gubernamentales con respecto a su
organización interna. El inicial reacomodo horizontal, seguido de la
"sectoralización" de la actividad gubernamental y culminando con la
integración intersectorial de los proyectos en un solo plan global, indicarían
que el gobierno ha alcanzado su máximo nivel de capacidad de organización de
las fuerzas políticas, actores económicos y elementos ideológicos de la sociedad
mexicana. Se había llegado al punto que, como meta, ya señalaba el presidente
de la República en agosto:
de una parte ( se podría)
reunir, unificar las decisiones normativas, y de otra parte, descentralizar,
acercar la decisión (gubernamental) a los puntos de ejecución en todo el
territorio nacional (conforme) a un esfuerzo (que) no es
contradictorio, sino complementario.
¿Pero ello es así en la
realidad? ¿Ya se ha llegado a este punto? En lo expuesto se han visto algunos
de los hechos que, bien en la forma de presiones políticas o bien en la forma
de obstáculos económicos -ubicados tanto al interior como al exterior del
aparato burocrático--, dificultan la efectiva conducción gubernamental del
proceso de salida a la crisis. En última instancia, estos hechos adoptan la
forma de escollos a los planes que la fracción hegemónica de la burocracia
central tiene en cuanto a la reforma política, a la alianza para la producción
ya la reforma fiscal. Tal y como sucede en estos tres casos, se considera aquí que
existen los elementos suficientes como para suponer que también la reforma
administrativa tiene serios obstáculos para realizarse y que, por tanto, no
podrá neutralizar en su totalidad a las presiones que dificultan la adecuada
ejecución por parte del aparato burocrático, del papel de "único rector
nacional" en los actuales momentos.
En primer lugar, los
fortísimos cambios que ocurren al interior de la estructura del gobierno tienen
que incluir, en la práctica diaria de la ejecución de las actividades
directamente vinculadas a ellos, el pasar forzosa- mente por una primera etapa
de ajuste. Al menos durante esta primera etapa de ajuste, la reforma
administrativa será más un obstáculo que una ayuda para la proclamada
organización interna.
Una vez pasada esta primera
etapa de ajuste, sobreviene una pléyade de dificultades. Para cumplir con lo
que oficialmente se espera de ella, la reforma administrativa debe combatir
tanto viejos como nuevos problemas; al interior de la burocracia, ancestrales,
y generados por el intento mismo de su puesta en marcha. Sea como fuere, todos
parecen convergir en lo que el propio López Portillo ha denominado
"feudalismo administrativo". Este corresponde a la acción de
camarillas, ubicadas al interior del aparato gubernamental, de diversa magnitud
y fuerza, con mayor o menor grado de vinculación con fuerzas externas a la
burocracia y que -obedeciendo a intereses ideológicos, políticos, económicos o
simplemente de fidelidad personal- obstaculizan ( a veces con éxito ya veces no)
la fluidez de las decisiones jerárquicas. Desde la perspectiva gubernamental,
en su intento de tener las riendas del proceso de salida a la crisis, éste es
sin lugar a dudas el principal problema a que se enfrenta la reforma.
La presencia de este fenómeno
se manifiesta de diversas formas. Una de ellas consiste en el extremo
ritualismo existente al interior de la burocracia. Considérese, por ejemplo,
que en el país los proyectos grandes e importantes tardan hasta cinco años en
"madurar" y requieren hasta de 500 o 600 copias para que se emita el
número de resoluciones requeridas. Si la reforma administrativa es incapaz (
como parece serlo) de incidir sobre esto, a la vez que evita caer en el extremo
opuesto de irracional grado de pragmatismo, el tiempo de operacionalización de
los programas y proyecto de salida a la crisis, sectoriales e integrales, no se
verá significativamente acortado.
Incluso cabría preguntarse
si este "tortuguismo" burocrático no se verá acentuado por la
eficiencia de la propia reforma administrativa en algunos niveles e instancias,
y la ineficiencia de la misma en otros. Por ejemplo, en la actualidad hay una
sobredemanda sobre los mecanismos estatales de arbitraje en la lucha de clases
-concretamente, sobre las Juntas de Conciliación y Arbitraje. Si es muy
eficiente -como consecuencia de la reforma administrativa y del recrudecimiento
de la misma lucha- el mecanismo de captación de demandas, no es improbable que
la adición de volúmenes adicionales conduzcan a un auténtico rebasamiento de la
capacidad administrativa de manejo de éstos.
Además el "feudalismo
administrativo" dificulta la real coordinación entre las diversas
instancias gubernamentales -del mismo o diferente nivel jerárquico. Los
técnicos de la reforma administrativa parecen no haber considerado
suficientemente esta consecuencia del mencionado fenómeno ; por el contrario,
han planteado bastante en abstracto las re ubicaciones, ajustes, desajustes,
tareas comunes y tareas individuales de las diversas dependencias gubernamentales.
Esto es particularmente grave para el cumplimiento de las propias metas del
gobierno. Ello salta a la vista cuando se considera que sus planes contemplan
precisamente la idea de que la mejor forma de combatir la escasez de recursos
públicos es racionalizando al máximo posible la acción de la burocracia: se
parte de la idea de que, para evitar traslapes de funciones y, por tanto,
desperdicios de recursos, se re. quiere "estrechar" la coordinación.
El problema es que los tecnócratas respectivos consideran que ésta vendrá
automáticamente. No parecen haber concebido que el feudalismo administrativo es
un fuerte valladar al respecto.
Otra de las principales
formas en que el papel de obstáculo del feudalismo administrativo se
manifiesta, consiste en su papel de propiciante de la corrupción. En principio,
la operacionalización de los planes propuestos por el Estado implica,
necesariamente, la eliminación de la corrupción. En la realidad, la reforma
administrativa no contempla mecanismos realmente eficaces para desterrarla; la
razón de ello es sencilla: es imposible que con este sólo mecanismo se logre su
eliminación.
El "feudalismo
administrativo" se encuentra presente en todas y cada una de las
dependencias del gobierno federal, de las empresas paraestatales y aun al nivel
de la burocracia de los municipios y de cada entidad federativa. Cubre -a lo
largo ya lo ancho, de arriba a abajo- la totalidad del vasto aparato
gubernamental del Estado mexicano. En síntesis, la reforma administrativa
planteada por la fracción hegemónica de la burocracia central del Estado
mexicano no tiene reales posibilidades de combatir la acción de las camarillas
que se encuentran incrustadas en el propio interior de la maquinaria del
gobierno. En general, la acción de estas camarillas agudizan el tortuguismo
burocrático, fomentan la corrupción y evitan la coordinación requerida para la
implantación de los planes gubernamentales. Su presencia fomenta el
centralismo, la desorganización y la rivalidad entre organismos federales. Al
dificultar la unidad de lo esencialmente heterogéneo de las dependencias, hace
necesaria la constante presencia de la palabra presidencial para dirimir
conflictos; por tanto, dificulta el desterrar el traslape de funciones. A la
vez que obstaculizan la racional integración. de las direcciones
gubernamentales existentes en el anterior esquema organizativo, estas
camarillas entablan luchas para obtener el control de las nuevas organizaciones
creadas por la Reforma. En general, los grupos así incrustados en la propia
maquinaria burocrática obstruyen la canalización de recursos gubernamentales en
los volúmenes y con la calidad adecuados -en forma de especie, de personal
capacitado o de recursos monetarios.
Al representar su presencia
todos estos escollos, el feudalismo administrativo de las diversas camarillas
burocráticas se convierten automáticamente en obstáculos para que el Estado
efectivamente implante los planes que el gobierno ha definido. Por lo tanto, se
convierten en un obstáculo más que dificulta la efectiva dirección
gubernamental del proceso de salida a la crisis en el presente año de 1977.
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Página del Dr Xavier Gamboa
Villafranca
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[i] Licenciado en sociología y maestro en Estudios Latinoamericanos en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, UNAM; estudiante del doctorado en Sociología en la FCPS-UNAM. Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales y en la Escuela Nacional de Estudios Profesionales de Aragón. Investigador del Centro de Estudios Políticos de la FCPS.
