Capítulo
IV: Obstáculos sociales para la efectiva dirección
gubernamental en el proceso de salida a la crisis
Un
elemento del libro: El estado en
el agro mexicano en el contexto de crisis: 1977, del Dr.
Xavier Gamboa Villafranca
II.- Obstáculos económicos: la penuria gubernamental durante 1977.
III.- Escollos burocráticos: el feudalismo
administrativo contra la reforma administrativa.
Ir a página del Dr Xavier Gamboa Villafranca
Enviar correo a:
I)
Presiones políticas: la lucha intra burocracia, las
presiones de la burguesía y el aumento en la capacidad de negociación de la
maquinaria corporativa.
1) La visión oficial: el
gobierno como único rector.
Es incuestionable la afirmación del presidente de la
república (IX/1)*, en el sentido de que estaba acabado por sus
contradicciones, un patrón de crecimiento que agotó su último tabú con la
devaluación. Lo que aquí interesa saber es, si son realmente efectivas las
nuevas reglas en fondo, flexibilidad y agilidad de respuesta atinada y ubicada
en la trama general conforme a las cuales el gobierno anuncia el combate a la
espiral inflacionaria, a los movimientos masivos de capitales y a los efectos
de los cambios radicales en los valores relativos de las principales monedas y
de importantes materias primas. En otras palabras, lo que hay que conocer es si
el gobierno de López Portillo realmente dirige el proceso por él señalado –con
cierto grado de bases consensuales- como adecuado para salir del bache
económico. Por tanto, es importante intentar percibir si la actividad de los
demás sectores sociales se somete –ó, incluso sólo se pliegan- al rumbo marcado
por los altos estratos de la burocracia central del Estado mexicano.
Conforme a los planes gubernamentales (IX.1), 1977 se plantea como el
año de la reconstrucción económica. El año en que, ante la gravedad de la
crisis, ó se remedia la situación económica con el concierto de todos los
sectores –dirigidos por el gobierno-, ó estalla la violencia. En un período
durante el cuál se torna necesario implementar una alianza que permite conjugar
las intenciones de distintos sectores para armonizar idénticos propósitos, para
procurar lo que los demás necesitan, para eliminar artículos suntuarios, para
racionalizar los procesos de elaboración y comercialización (IX/1).
Hay algunos indicios de que las cosas no fueron
fáciles para la fracción de la burocracia encabezada por JLP. En su mensaje
político del 1° de septiembre, el jefe del ejecutivo federal intenta la
reinvindicación verbal de la capacidad de auctuación independiente que tiene el
gobierno, en particular del cargo que él ocupa: como jefe del ejecutivo
federal, no puedo aceptar presiones. En las cuestiones de mi competencia sólo
yo he decidido, decido y decidiré. Si ha habido aciertos, ese es mi compromiso,
si errores, mi responsabilidad. La explícita alusión presidencial lleva a
plantear las siguientes interrogantes: ¿Existe una correspondencia entre la
anterior afirmación oral y la realidad?, ¿La fuerza del gobierno durante 1977
fue tan verdadera y poderosa como para permitir que éste implante en su
totalidad el proyecto de desarrollo que formula, de manera bastante clara,
desde principios de año? ¿Se consolida y opera la alianza para la producción?,
¿Qué obstáculos se le presentan al gobierno en este sentido?
2) El papel rector del gobierno en la realidad.
Los acontecimientos parecen señalar la existencia de
serios obstáculos durante el año, para que efectivamente el gobierno de JLP se
convierta en el efectivo conductor del proceso de implantación de su modelo de
desarrollo y, por lo tanto, para que realmente se lleve a cabo la alianza para la
producción. D ser así, existiría la posibilidad de que sufriera modificaciones
posteriores el proyecto de desarrollo que se maneja formalmente durante este
período de tiempo.
En 1977, existen por lo menos tres grandes categorías
de factores que dificultan el que el aparato burocrático sea el director único
que eche a andar a las diferentes fuerzas sociales en la dirección señalada por
sus órganos de planeación: a) las presiones que sufre desde el interior de la
propia burocracia central, provenientes de grupos relativamente puestos entre
sí, que –por lo menos hasta agosto- habían logrado el acceso a poderosas e
influyentes posiciones políticas, que manejan modelos de desarrollo y esquemas
de salida a la crisis no del todo coincidentes con los del régimen en turno, y
que representan una suerte de continuidad con las distintas estrategias
globales seguidas en las dos administraciones presidenciales precedentes; b) la
composición, funcionamiento y agresividad de la burguesía en la crisis, que la
coloca en la posibilidad de socavar severamente la relativa independencia del
aparato burocrático con respecto a ella y, por lo tanto, de implantar sus propias concepciones de salida
emergente; c) el deterioro progresivo de las condiciones de vida de la fuerza
de trabajo organizada, lo que determina el que la maquinaria corporativa del
estado se debilite internamente, lo que
a su vez conduce a que, -para neutralizar ó minimizar este proceso- sus
instancias dirigentes tomen una posición cada vez más radical en la defensa de
los intereses de sus miembros, obligándolos las circunstancias a asumir en
ocasiones un papel bastante mas a la izquierda que el que le ha sido delimitado
por el aparato gubernamental.
La presencia de este conjunto de dificultades
condiciona el que la capacidad directiva del gobierno esté seriamente limitada.
En tanto que el capital toma un papel cada vez menos activo en el cumplimiento
de los lineamientos que le son señalados por la burocracia del Estado mexicano,
la maquinaria corporativa de este estado denota una progresiva actividad
efectiva en la delimitación del contenido de los planes gubernamentales, en la
conformación de la alianza para la producción, y en la real ejecución ó no de
los compromisos contraídos en ella. Veamos cada una de estas categorías con
mayor detalle.
A)
Dificultades intra
burocráticas: el reacomodo sexenal.
El proyecto de salida a la
crisis, al nivel intra burocrático y en el plano inmediato, se plantea
coyunturalmente como la resultante ó solución vectorial del proceso de
enfrentamiento entre las respectivas concepciones de tres corrientes políticas
principales: la corriente del expresidente Gustavo Díaz Ordaz, que en términos
generales sostiene que la conducción del proceso de salida a la crisis debe ser
efectuada por un estado intransigente, represivo y autoritario; el modelo
esgrimido por el grupo de seguidores del expresidente Luis Echeverría Álvarez
–incrustados no sólo en algunos niveles importantes del aparato de gobierno,
sino colocados también en la mayoría de las principales localidades del
Congreso de la Unión desde finales del sexenio de Echeverría-, que concibe que
es un Estado orientado al cambio, con apoyos populistas, el que debe
realizar la planeación y dirigir la
acción para salir de la crisis económica; la tendencia –alimentada por los en
un principio escasos fieles seguidores del presidente de la república en
turno-, que a grandes rasgos se caracteriza por la visión de que un Estado
árbitro, dirigido por tecnócratas gubernamentales, que permita siempre la
actuación conforme a Derecho, debe efectuar la planeación y señalar la
dirección y estrategia del proceso requerido para sacar al país de la crisis.
Desde el 1° de diciembre de 1976, la tendencia que
resulta progresivamente fortalecida –y, por lo tanto el modelo de desarrollo
coyuntural que se va a intentar aplicar en el ámbito extra burocrático- es la
encabezada por el presidente López Portillo. Sin embargo, la hegemonía de su
concepción del quehacer en las circunstancias del momento no estaría totalmente garantizada en tanto persistiera
la solidez política denotada por las otras dos corrientes. Es justamente por
ello que, en el complejo marco de contradicciones secundarias entre estas corrientes, agudizadas por el
contexto de crisis económica en que se desenvuelva la lucha, el conflicto que
se suscitó a mediados de agosto (VIII/16) entre LEA y GDO tuvo como corolario
el que la fracción López Portillista golpeara
a las otras dos. La destitución del presidente de la gran comisión –a
finales de agosto-, seguida por el hecho de que en la primera semana de
septiembre renunciaron aquellos coordinadores de las representaciones de los
diputados federales de cada entidad del país que hubiesen sido altos
funcionarios en el sexenio precedente, es un claro indicador del proceso
debilitador de la corriente Echeverrista. La renuncia del propio Díaz Ordáz
como embajador en España representa el impacto de la fuerza dirigida contra la
otra tendencia en pugna. Pero el problema de la hegemonía absoluta al interior
de la propia burocracia no fue totalmente resuelto. Continúa, en cierto grado,
para el grupo de López Portillo, durante todo 1977. Aunque las dos corrientes
mencionadas fueron duramente castigadas, no murieron. Persisten, con mucho
menos fuerza que antes, pero persisten. Su debilitamiento fue efecto de una
acción directamente presidencial. La intervención de JLP fue legitimada porque
los dos expresidentes asumieron un comportamiento de público enfrentamiento que
implicó un fuerte rompimiento de las reglas del juego político, que establecen
que la actuación de cualquier expresidente
puede ser real, pero debe ser mesurada y encubierta.
Con la experiencia de los golpes recibidos, en lo que
resta del año ambas corrientes –como medio para sobrevivir como tales- se cuidarían
de volver a romper abiertamente las reglas establecidas para su actuación. Su
simple supervivencia política, aunque por lo pronto debilitada, implicaba que
no era imposible su potencial fortalecimiento, en grados determinados por la
manera específica en que sus dirigentes fueran capaces de aprovecharse de las
contingencias que se presentasen. Su persistencia política representa, por
tanto, la constante posibilidad de que sus respectivos proyectos, planes,
esquemas y programas pudiesen en cualquier momento influenciar, en grado significativo, a los alineamientos López
Portillistas. Especialmente la fracción que tenía ubicados a algunos de sus elementos en la Cámara de Diputados,
siempre podría presionar a la posición gubernamental respecto al contenido de
sus planes de desarrollo y cuestionar los resultados emergidos del proceso de
implantación de aquella porción de sus planes de salida a la crisis que eran
efectivamente seguidos en la realidad.
Así, la implantación de los planes del Régimen de López
Portillo se encuentra inicialmente obstaculizada por factores ubicados en el
propio interior del gobierno. Hay elementos políticos que dificultan el que su
gestación –y, finalmente su contenido articulado y coherente- se realice de una
manera pura. O su contenido está contaminado por el resultado de las presiones
de las corrientes que se han mencionado inmediatamente arriba, ó el intento de
poner en práctica acciones de acuerdo sólo a los planes puros de fracción
hegemónica López Portillista se enfrenta a la oposición –más ó menos eficaz, de
acuerdo a la coyuntura concreta en que ésta se presente- de estas corrientes.
Este es, pues, el pecado de origen de la estrategia de salida a la crisis,
esgrimida por la fracción hegemónica de la burocracia pública; en su propio
ámbito interno se ubican fuerzas –que, obviamente, no están aisladas, sino que
tienen intereses específicas, relaciones concretas y sistemas de fidelidades
personales en el ámbito extra burocrático- que la intentan moldear de acuerdo a
sus propias perspectivas.
Pero hasta aquí sólo se ha brindado una visión
superficial de las dificultades que, ubicadas en una dimensión política intra
burocrática, el gobierno debía vencer
para realizar cabalmente su papel de
confeccionador e implantador efectivo de una estrategia que lograra sacar a
todos los sectores productivos de la
crisis económica, en los términos de alianza planteados por sus dirigentes. En
el ámbito extra burocrático se localizan por lo menos otras dos grandes
fuentes de obstáculos a la implantación de los programas del
régimen en turno: una, estaría constituida por dificultades desprendidas
del tipo de relación existente entre el
gobierno y los actores sociales que manejan el capital privado; otra, estaría
conformada por los obstáculos conectados con el tipo de vinculación que se da
entre el gobierno y los dirigentes de
la maquinaria corporativa del estado.
B) La burguesía no acepta rienda gubernamental.
La actividad de planeación del gobierno –y la
programación económica y social en particular- es planteada por JLP y su grupo
como una medida para concertar la participación de todos los sectores y de todos los factores, que
impida que el aparato de gobierno sea presa inerme del juego ciego de las
presiones socioeconómicas y patentice nuestra vocación para gobernarnos y
gobernar los acontecimientos (IX/1). En el fondo, la planeación
gubernamental aparece como una medida destinada a coadyuvar al mantenimiento de la autonomía se plantea, precisamente
como una condición sine qua non para la
existencia de la planeación gubernamental. Justamente , es la autonomía
indispensable requerida para que el gobierno
de este Estado pueda dirigir el proceso de salida a la crisis , normando
la actividad de todos los sectores de
la economía y de las clases y grupos sociales respectivamente vinculados a
ellos. En términos más concretos, la planeación implica que la burocracia
pública tenga una mínima capacidad de actuación independiente real;
la mínima para llevar a efecto la alianza para la producción.
El licenciado López Portillo sostiene que la
alianza para la producción no implica
el debilitamiento del estado, como la malicia exhibicionista lo pretende, sino
por el contrario, su fortaleza (IX/1). En el marco de los acontecimientos del
momento, la declaración del presidente de la República no deja de ser
esencialmente la de objetivos
por lograr, y hay indicios de que éstos
estuvieron bastante alejados de su real consecución. La
principal cuestión al respecto, es si los grupos y fracciones mas poderosas de
la iniciativa privada, no aprovecharon las contingencias, con perspectivas
claras de empeoramiento, para minimizar la autonomía relativa del Estado y
lograr que se diera un cambio sustancial –todavía más a su favor- en el
contenido de los planes y en la política económica del gobierno del Estado
mexicano. En caso de que la respuesta fuese afirmativa, no se podría menos que
colocar en tela de juicio la mencionada afirmación presidencial, calificándola
de optimista.
Desde la perspectiva gubernamental, la crítica verbal
a la posición oficial no es solamente sana, sino indispensable (IX/1). Sin
embargo, la posición de la gran burguesía, cuando por diversas circunstancias
el gobierno no ha accedido a la defensa
o mejoría de sus intereses inmediatos, adopta la forma de presión real
y, las más de las veces, efectiva. Es una acción político-económica (por
realización ó por omisión), no una indefensa crítica intelectual ó un mero
enfrentamiento verbal. Contrario a la afirmación de JLP, en esta situación al
Ejecutivo Federal no le queda sino aceptar presiones y actuar en consecuencia.
El claro que el gobierno requiere –para la
implantación de sus planes- de un margen de independencia (IV/27). Ello es
perceptible a través de varios indicadores. Tomemos un ejemplo. En el caso
concreto de la producción de alimentos básicos, la premura por resolver los
problemas hizo que el aparato burocrático quemara las etapas –programadas por
sus propios técnicos- de la alianza para la Producción. En este marco, debe
considerarse el que, sin haber logrado aún los objetivos buscados, a fines de
julio se anunciaba el paso a la segunda etapa de la alianza. Conforme a ello,
el gobierno divulgó ampliamente su suposición de que ya había sido lograda la
reorientación de la estructura productiva y de distribución , de manera que era
ya posible el abastecimiento adecuado,
al mejor precio posible, de los artículos socialmente necesarios. Ahora sí, conforme
al planteamiento oficial, una
vez que la reorientación estaba hecha, se procedería a otorgar créditos
selectivos para la fabricación de 26
productos alimentarios, que alcanzaría
la suma de dos mil millones de pesos (VII/26). Pero el hecho es que, para
principios de septiembre, sólo un porcentaje bajísimo del número de bienes cuya
producción había sido acordada por el capital, estaba siendo efectivamente
elaborado y distribuido en los términos pactados.
En el caso de los planes gubernamentales para la
producción de artículos socialmente necesarios, así como en la vasta
generalidad de los pactos realizados entre
gobierno y burguesía, el capital –a pesar de sus acuerdos iniciales
formales- en la práctica no actúa (y todo indicaba que tampoco lo haría en el
futuro) conforme a los lineamientos del aparato burocrático de gobierno
(IV/27). ¿Cuáles son los factores que explican esta reticencia de la clase del
capital, en cuanto a los planes y perspectivas
gubernamentales?
i)
Esencial impotencia
gubernamental para implantar compulsivamente sus planes.
Un primer factor, estriba en que los esquemas propios
de la burguesía, respecto a las formas en que se debe asumir al proceso de
salida a la crisis, no concuerdan totalmente con los manejados directamente por
el aparato burocrático. Por ello, se dan las presiones consecuentes, destinadas
a lograr la total identificación de ambos. En estas circunstancias , el
gobierno federal está en fuerte
desventaja para imponer sus condiciones. Ello se debe a que, en la
formulación de un plan que tenga
posibilidades reales de implementación , el Estado tiene –de partida- la
limitante fundamental de contar con muy pocas facultades reales de intervención
en materia económica.
El gobierno del estado mexicano, como el de todo
estado capitalista , carece de
mecanismos realmente compulsivos, que puedan obligar a determinada fracción ó
grupo del capital a orientar su producción en la dirección, con el volumen y en
la calidad por él determinada (III/4). Puesto en palabras del propio presidente
de la república:
El estado se empeñará en resolver la crisis con todos
los recursos que un sistema democrático tiene, sin violar el esquema del estado
de Derecho, en el que se aplican las
leyes que obligan y las que prohíben, y se aprovechan las facultades para
convenir, estimular, desestimular y pensar (VIII/4).
Por la naturaleza de nuestro sistema de economía mixta, la acción del estado debe
ser esencialmente indicativa, orientando mediante estímulos la participación
del sector social y del sector privado
en nuestra vida económica y combinando con ellos la inversión pública.
Este plan indicativo de desarrollo deberá
desembocar en un sistema de planificación en que el Estado, a través de
un diálogo franco con productores y consumidores, canalice el esfuerzo de todo
el país hacia las metas específicas que exige nuestro desarrollo (VII/30).
Esta verdad fundamental es lo que hace posible que
las diversas fracciones del capital se auto conciban en entera libertad para
cumplir ó no con el compromiso contraído en diciembre de 1976 con JLP: es lo
que permite que rechacen totalmente el esquema gubernamental, que se someten
parcialmente a él, ó sólo actúen conforme a los manejados por ella. Tienen la
clara visión de que, en última instancia no se les puede obligar realmente a
hacerlo (VII/24).
Con base en esta verdad, pues, la clase del capital
puede efectivamente presionar y negociar a su favor la política económica del
gobierno. Para muestra un botón; de las medidas recomendadas en junio por el
presidente de la Comisión de Exportación de Valores Invisibles, y expresidente
de la Bolsa de Valores de Londres, al gobierno mexicano, la primera –que
estriba el control de la inflación- estaba siendo implantada; la segunda,
consistente en retardar la satisfacción de los requerimientos gubernamentales
de capital para no dejar a un lado los del comercio y la industria, ya estaba
incluso llegando a su límite para esas fechas; la tercera, consistente en
porque al gobierno no le quedaba otros recursos, ya que las acciones en
contrario eran tiradas por la borda por la presión de diferentes organizaciones
de lucha del capital (VI/17).
ii) La heterogeneidad del capital impide una
respuesta única de la burguesía a los lineamientos gubernamentales.
Tomando en consideración sus intereses económicos, la
burguesía se diferencia internamente, cuando menos por: el monto de sus
inversiones; el tipo de mercado a que se destina su producción; el grado de
dependencia respecto al capital de las metrópolis internacionales; el
nivel en que depende de la actividad gubernamental para su
persistencia y expansión; el (los) sector (es) de la economía en que se ubica;
el grado de verticalidad en su composición; el tipo y monto de mecanización que
utiliza; el grado de extensividad o intensividad en que utiliza fuerza de trabajo; niveles de rentabilidad,
productividad y explotación; etc. Debido a esta diferenciación interna, siempre
habrá determinados ámbitos de las
medidas globales contempladas en los planes gubernamentales destinados a
indicar el camino a seguir a la burguesía en su conjunto, que serán
desatendidos en alguna medida por grupos ó fracciones concretos de la clase del
capital. Ante esta heterogeneidad, las recomendaciones presidenciales dirigidas
al capital como conjunto, fueron seguidas durante 1977 por algunos de los
sectores que lo componen, y por otros no. Ello dependía de la medida en que
estas recomendaciones beneficiasen ó no sus intereses reales.
En este contexto de real heterogeneidad del capital,
las medidas gubernamentales en torno al crédito y en torno a la liberalización
económica general, no redundaron en los efectos formalmente esperados en cuanto a incrementar el volumen de
inversión productiva. Desde la perspectiva gubernamental, la escasez de crédito
y de recursos en general –en parte debido a que se había llegado al nivel
cercano al máximo posible endeudamiento
público- siempre representaba el riesgo de que con ello se propiciara el
círculo vicioso de aumentos de precios y salarios, hasta llegar a lo alto de la espiral inflacionaria que generaría
aún más desempleo, menor producción y
violencia (IV/21). La burocracia, por tanto, tomó medidas para combatir la
escasez de crédito: redujo el encaje
legal en marzo y en agosto, con el objeto formal de que el sistema bancario
privado contara con fondos que permitieran la canalización de crédito
hacia actividades productivas y
prioritarias; aumentó las tasas de
interés a los ahorradores, con la
finalidad formal de que la banca privada pudiera también disponer de mayores volúmenes de recursos destinados
a apoyar las actividades recomendadas por –y pactadas con el ejecutivo federal;
a finales de agosto se decreta la liberalización de las tasas de interés
bancario y financiero con objeto de que la banca pudiera invertir con altas
tasas de utilidades.
Sin embargo, en este caso –como en muchos otros- de
los intereses manifiestos del gobierno, a las acciones reales de la burguesía,
existe un gran trecho. En primer lugar, el crédito proporcionado por la banca
privada no se orientó básicamente a las actividades productivas; normado por el
criterio de obtención de máximas ganancias, siguió dirigiéndose en buena medida
a la especulación (III/1). Por otra parte, los volúmenes de crédito que tenían
efectivamente esta orientación productiva por parte de la banca, se encontraban
limitados por la escasa liberalización del mismo. No existe consenso en torno a
la cuestión de la disponibilidad de crédito durante el año. Desde el punto de
vista de la gran burguesía, si el crédito se libera en la medida necesaria para
abatir al desempleo, se agudiza la inflación; y, al revés, si la inflación se
lleva a cero, aumenta el desempleo porque, automáticamente, deja de haber
inversión (VII/2). Por tanto, el punto preciso a que el gobierno debía llegar
para que el crédito fungiere como estímulo real a la salida de la crisis
–logrando que la clase del capital (en su conjunto) actuase conforme a los
lineamientos de la alianza para la producción- resultó ser una cuestión difícil
de lograr. Siempre hubo fracciones concretas de la burguesía que, ó estaban en
desacuerdo con la orientación productiva del crédito –y, por ende, intentaban
modificar el que el gobierno lo canalizara exclusivamente en esta dirección-, ó
simple y llanamente no lo utilizaron. Para determinadas fracciones de la
burguesía, el crédito manejado así sencillamente no iba de acuerdo con sus
objetivos de obtención de las máximas ganancias.
iii) El gran capital fortalece su posición, en el
proceso de negociación de la política económica gubernamental.
En realidad, la alianza para la producción es
inicialmente formalizada –en diciembre de 1976- mediante un acuerdo suscrito
entre el gobierno federal y 140 empresas industriales, con las cuales se
pusieron en marcha comités mixtos para concertar la estrategia de la alianza.
El gran capital, representado en estas 140 empresas, tiene así asegurado un
papel fundamental en el proceso de implantación de los planes gubernamentales.
Pero, incluso cuando llega a actuar de acuerdo al
contenido de la alianza, la expansión económica del gran capital –dejada sin
control gubernamental- puede hacerse sólo a base de la progresiva destrucción
de las presas de pequeña y mediana dimensión. Sin embargo, por su papel
absorbedor de mano de obra, el gobierno no puede permitir en principio la
supresión, por el gran capital, de grandes proporciones del conjunto total de unidades productivas
artesanales y competitivas. Por el contrario, en aras de la legitimidad, tiene
que incluir medidas que le permitan
sobrevivir, incluso encaminando relativamente grandes esfuerzos a apoyarla
crediticiamente. De ahí que, de hecho, durante 1977 intente controlar la
expansión del capital monopólico. Esto, precisamente genera fuertes
contradicciones en la dirección y en la implantación de la política económica
asumida por el gobierno. Si apoya decididamente al pequeño y mediano
capitalista, se reduce el sostén
relativamente sustancial que hasta entonces había representado la gran
burguesía. Si suprime el control indirecto sobre la forma de expansión del gran capital, no solamente se echaría encima
al pequeño y mediano empresario, sino que se generarían índices de desempleo
mucho mayores de los que hasta entonces se presentaban. El punto medio
requerido resultó harto difícil de lograr. En estas circunstancias, era forzosa
la reticiencia (bien sea por parte del gran capital, ó proveniente del pequeño
y mediano empresario), en cuanto a seguir los lineamientos gubernamentales.
Sin embargo, hay indicios de que la contradicción se
resuelve durante el año a favor del gran capital. Tomemos al respecto dos
ejemplos. El 1° de septiembre, JLP anuncia que su gobierno apoyó el
establecimiento de la banca múltiple, lo que permitió abatir costos y elevar el
nivel de competencia. Ello significa que el aparato burocrático asume un papel
activo en la integración vertical del capital. Estimula el proceso de
concentración monopólica de la fracción hegemónica de la burguesía. Pero los
efectos de este tipo de acciones tienden a debilitar, a largo y mediano plazo,
el papel de rectoría del propio aparato gubernamental. Posteriormente por
tanto, sus esquemas respecto al proceso de salida de la crisis se verán progresivamente identificados con los
esquemas puros del gran capital. Habrá una cada vez mayor supeditación de la
política económica gubernamental a estos intereses monopólicos. Los intereses
del resto de las fracciones de la burguesía serán, así, considerados solo
marginalmente.
El otro ejemplo respecto al fortalecimiento del gran
capital en el proceso de negociación de la política económica del gobierno, se
refiere a la liberalización de precios en la industria automotriz. La reducción
del mercado interno ocasiona el derrumbe
de ventas y un ritmo impresionante de despidos de personal (V/21). Esto
llega a extremos tales que, ya para el mes de junio, la industria automotriz se
encuentra en crisis abierta; en los primeros cuatro meses del año, la
venta de autos había disminuido en 56%
y la producción se había abatido 35% (VI/10). Ello daría lugar al decreto presidencial de liberalización de los precios oficiales en la
industria, anunciada por las dependencias gubernamentales directamente
responsables de ello, como medida
tomada a título de experimento. Sin embargo, muchos de los objetivos manifiestos en la expedición de este decreto no
se lograron en la práctica (VI/21). Lo que sí parece ser claro es que el
decreto de liberalización económica de los precios de la industria automotriz
indica que la burocracia cedía abiertamente a las presiones cada vez más
fuertes de los grupos del capital monopólico-transnacional, y de diversas
fracciones incrustadas en la maquinaria corporativa y en el propio aparato de
gobierno (VI/20).
iv) Las controversias respecto al manejo del gasto
público y de las empresas paraestatales.
Íntimamente relacionada con la heterogeneidad del
capital, se encuentra el hecho de que la posición de la burguesía como
conjunto, ante aspectos importantes del ámbito estrictamente gubernamental
–como el ejercicio de su presupuesto y el manejo de las empresas del estado- no es uniforme. Su respuesta a los
respectivos planes gubernamentales, tampoco lo es. Durante 1977, el monto ,
estructura, destino y fuentes de financiamiento de gasto público determina en
alto grado el que la clase del capital actúe ó no conforme a los lineamientos,
indicaciones, estímulos y desestímulos gubernamentales. Todos estos
aspectos se convierten
frecuentemente en el origen
inmediato de contradicciones secundarias
entre las diferentes fracciones de la clase dominante. Ello es así en virtud de
que la burguesía de diferente manera. El que el gobierno empiece a invertir ó disponer de grandes volúmenes
de su gasto público, beneficia a los medianos y pequeños empresarios
(industriales y comerciantes), pero dificulta el proceso de concentración
–basado en la incosteabilidad y cierre de las empresas de mediana y escasa
envergadura- del gran capital monopólico-transnacional (VIII/9).
Lo que la burguesía en general si tiene claro es que
la alianza para la producción, vista en cuanto objetivos y en cuanto a la forma
pretendida de su operación, realmente representa la identificación de intereses
que existe entre aparato burocrático y
capital privado. Por esta razón, ante la retracción aguda de la inversión
privada, el gobierno se ve compelido a liberar su gasto, no para sustituir la inversión
privada, sino para estimularla (VII/23).
Sin embargo, hay grupos del capital que se
identifican realmente como proveedores de bienes y servicios del gobierno.
Estos, en tanto el gasto público no se libera, pasan efectivamente por severos
problemas. Por esta razón, se muestran interesados en la iniciación de las
inversiones públicas en toda su envergadura (V/31). La presión de estas
fracciones de la burguesía estuvo siempre presente en la cuestión de la
liberación ó no del gasto público durante el año. La posición contraria estuvo
representada por el argumento de que, incluso con todo y austeridad, el gasto
público era inflacionario, pues significaba un aumento del 46% (a precios
corrientes) con respecto al de 1976.
Existe una línea general en el régimen de López
Portillo; no deteriorar las condiciones
de vida de las clases explotadas más allá del máximo tolerable. Las condiciones
en que vive la clase trabajadora impelen al gobierno de la república a acatar
la responsabilidad de la estrategia económica sin demérito de su política
social. Ninguna crisis puede variar esta estructura (IX/1). Esta línea general
es lo que lleva a influyentes sectores de intelectuales, aproximadamente a
partir de mediados de julio, a llamar continuamente a una rectificación de la
posición del gasto público. Pretenden que éste pase, de la actitud pasiva que
hasta entonces mantuvo, a convertirse de nuevo en estimulante de la inversión
privada. Para ello, se aduce que la rectificación del gasto público, aunada al
abatimiento del circulante monetario (de 80 mil millones de pesos en diciembre
de 1976, a 71 mil millones en mayo de 1977) no conducía a la inversión en los
sectores básicos de la economía (industria eléctrica, petróleo, siderurgia y la
industria de bienes de consumo popular (VII/15), por lo que no se había logrado
abatir el nivel de desempleo y de inflación.
Cediendo a las presiones de las fracciones de la
burguesía que resultaban beneficiadas con la liberación del gasto público, y en
el marco de referencia del deterioro progresivo de las condiciones de vida de
las masas populares, finalmente altos funcionarios anunciaron –a principios de
septiembre- que el gasto público se liberaría al comienzo de 1978. Ello fue
augurio de fuertes presiones del gran capital, cuando se intentó hacer
efectivo.
Otro punto importante de presión de las diferentes
fracciones de la burguesía, en el cual no siempre hubo coincidencia, está
constituido por la política gubernamental respecto a sus empresas (VII/17). En
este aspecto, el capital opera de manera semejante a la descrita en el caso del
gasto público. Representando el hecho de que en este aspecto se cede a las
presiones del gran capital, el anunciado final de la etapa de subsidios a las
empresas en cuestión (VII/17), condujo al cierre de buen número de ellas. Con
ello, se agudizó la situación de desempleo y progresiva restricción del mercado
interno.
v) La situación económica impide que la burguesía
invierta productivamente.
¿El espíritu de sacrificio y respeto a los
compromisos contraídos con el gobierno federal, es tan fuerte como para hacer
que los empresarios creen las industrias y empleos acordados? Todo parece
indicar que no. La inversión es movida por la perspectiva de obtención de
ganancia. Ningún empresario, ó dirigente de organización de lucha directa de la
burguesía, llega al extremo de afirmar que su apoyo a JLP implique el que deja
de tener -ó que deje de auspiciar la
obtención de- utilidades. Los comerciantes, por ejemplo, señalan muy claramente
hasta dónde llega su sacrificio; tener márgenes de utilidad razonables para
que, ciertamente éstos no coadyuven a la inflación, pero sin tener una utilidad
que sea nada más justificación de los gestos de operación (IV/28).
La inflación es una abundante fuente de acumulación y
concentración del capital, para determinados grupos de la burguesía. Por ello,
el problema más serio con que se topa el aparato burocrático para que
efectivamente sed en las medidas que implementa para combatir la inflación, es
que el capital de mayor obtiene ahí altos volúmenes de ganancias
inmediato-extraordinarias. La gran burguesía está de hecho interesada en que
continúe el aumento en los índices de precios (III/13). An te esta realidad
concreta, los llamados gubernamentales para que no se especule, aludiendo a la
conciencia moral, cívica y patriótica, no resultan más que inútiles súplicas.
La reticiencia de la inversión productiva privada redunda en que, no solamente
no se logra aumentar en 5% la cantidad que del producto interno bruto se
invierte, sino en que incluso se tengan dificultades para sostener el nivel
vigente del 20%. Ante este hecho, las medidas gubernamentales
antiinflacionarios de corto y largo plazo (V/8) tienen muy escaso éxito, pues
simplemente no son acatadas a profundidad. La negativa del capital a invertir
productivamente, por tanto, condujo al cumplimiento de una parte de la
predicción, emitida por una de las principales instituciones privadas
bancarias, en el sentido de que durante 1977 el crecimiento del PIB podría
aumentar solo 3%, para llegar al 5% durante 1979, y 7% para 1980 (VII/2).
Si se parte, pues, de que lo que persiguen los
capitalistas –aquí, y en todas partes- realmente es la reproducción de su
capital, resulta casi utópico pensar que retornarían durante el año todos los
capitales sacados del país un poco antes de la devaluación-flotación de 1976.
Dada la ubicación del mismo en el exterior, los empresarios que tomaron como
excusa el no invertir hasta que regresaran, probablemente aún ahora están
esperando (VII/21). Al menos una buena parte de ellos no retornó durante 1977
(IV/29); pese a que el contenido de los planes gubernamentales al respecto
perseguía lo contrario.
A pesar de los proyectos y planes gubernamentales
para salir de la crisis, en un marco general de falta de inversión y de no
adecuado nivel de generación de empleos y de abatimiento de la inflación, el
mercado continúa su tendencia a la contracción. Una de las manifestaciones de
lo anterior, consiste en que se dan innumerables quiebras de pequeños y medianos
capitalistas, y en que incluso el gran capital tiene dificultades –no
insalvables-. El caso de la industria siderúrgicos es ilustrativo de esto
último. Esta se retrajo, bajando en junio 9% el volumen de acero producido con
relación a mayo, y en mayo se redujo 11.1% con relación a abril (VIII/17). Sólo
la Fundidora de Monterrey, durante 1977, perdió 1,300 millones de pesos.
En el contexto de crisis económica, cuando la
inversión productiva se encuentra retraída y es sustituida frecuentemente por
la especulación, los intentos oficiales de fomentar –por ejemplo, mediante la
creación de un fondo de financiamiento de 11,000 millones de pesos- la
construcción de máquinas que fabriquen máquinas, difícilmente podían resultar
eficaces (VII/20). La demanda de bienes de capital fue siempre muy reducida.
Por todos los anteriores factores, la devaluación no
tuvo realmente los resultados programados por el gobierno. Las exportaciones
aumentaron –en términos reales- en muy pequeña escala: de septiembre de 1976 a
marzo de 1977, los ingresos de divisas en pesos mexicanos se incrementaron
drásticamente, sólo que en dólares se redujeron ligeramente (VI/13). Por el
contrario, la flotación trajo como consecuencia la intensificación del proceso
de dolarización (sobre todo al principio del año), de la economía del país
(V/9). Las medidas gubernamentales tendientes a evitarla, parecían encaminarse
a tapar el dique con un dedo. La situación de debilidad en la paridad monetaria
se agravaba por la constante presencia de la posibilidad de agudizamiento de la
inflación. Surgen pronósticos en el sentido de que, si no se lograba detener la
inflación, habría considerables bajas en el peso mexicano (III/2).
Representantes de consorcios de investigación del sector privado (IV/28),
afirman incluso que la estabilidad monetaria débilmente alcanzada podría
peligrar si, por alguna causa, la inflación durante 1977 rebasaba el 20%. El
presidente de la federación de cámaras de comercio de Sonora señaló la
posibilidad de que, para fines de año, la paridad peso / dólar fuera de 28 al
(VII/11). El espectro, pues, de posibles nuevas pérdidas en la paridad
mencionada, es un muy poderoso factor de freno de la inversión productiva
privada. Lo paradójico es que esta posibilidad era alimentada en la medida en que
la burguesía no invirtiera en estos términos. Aunque los lineamientos
gubernamentales así lo señalasen, y por más estímulos y facilidades se
otorgaran, el empresario difícilmente lo iba a hacer.
En 1976, los planes gubernamentales justificaron la
devaluación del peso en el sentido de que ayudaría a sustituir importaciones.
Para que ello sucediera, sin embargo, se habría requerido que el capital
asumiera en la realidad el rol que en abstracto le fue asignado en los esquemas
del gobierno. Como no fue así , la flotación realmente desembocó en que los
bienes que desde antes se importaban, continuaron adquiriéndose durante 1977,
pero a precios mucho más elevados (VII/2). Dado el tipo de importaciones, el
decrecimiento del déficit de la balanza comercial (66.4%, durante enero y
febrero de 1977, en comparación con igual período de 1976), significa que de
hecho hubo una disminución en la adquisición de productos esenciales para la
marcha de la economía. Si estos dejan de adquirirse durante el año, no es
porque ahora se produjeran en el país los bienes que antes se importaban, sino
simple y llanamente porque se habían abatido los niveles de los recursos
necesarios para adquirirlos (III/25).
Incluso desde la perspectiva oficial, la reducción
del déficit comercial no significa, en la coyuntura nacional y mundial, un
signo de éxito de la política económica programada por el gobierno. Un buen
indicador de ello estriba en que en la reunión de los 20, celebrada a fines de
abril, la delegación mexicana afirmó que los países pobres importarían menos, si las naciones
industrializadas no eliminaban las barreras comerciales a los productos de
exportación de los primeros. En este argumento, se utiliza la disminución de
las importaciones como un signo de empobrecimiento, no de progreso (IV/29).
En el marco de la crisis durante 1977, parecería que
redunda en sentido contrario la eliminación de políticas proteccionistas, y su
sustitución por medidas destinadas formalmente a alentar la producción (IV/17).
De manera similar, los estímulos crediticios oficiales a las exportaciones, no
permiten llegar siquiera cerca de las metas propuestas. Respecto a este último
punto, el ejemplo de las metas del fondo para el Fomento de las Exportaciones
de Productos Manufacturados (FOMEX) es ilustrativo. En este caso concreto, las
empresas en el término de un año (VII/26).
vi) El carácter transnacional del gran capital, como
obstáculo a su mínimo control gubernamental.
El gran capital en México, es fundamentalmente
transnacional. Si el capital extranjero afluye al país, es porque aquí tiene
más posibilidad de crecer y multiplicarse que en su nación de origen. Sólo bajo
estas condiciones se presenta. Ante la posibilidad de que esta situación no se
de, el inversionista extranjero minaría seriamente las bases del proceso de
llevar a la práctica los planes gubernamentales conformados en torno a la
alianza para la producción (II/26).
En 1977, se admite oficialmente que durante los
próximos dos años sería inevitable que el aparato burocrático prosiguiera su
dependencia, en gran medida, del financiamiento internacional para llenar sus
continuos déficits presupuestales (VII/14). Ello significaba que su grado de
dependencia respecto al exterior crecería aun más, en términos políticos.
Un mayor recurso al endeudamiento externo, y la
amenaza del capital extranjero de no acudir ó de salir del país: se configura
así una situación que se convierte en un factor adicional de debilitamiento de
la posición directiva del aparato burocrático en el proceso de salida a la
crisis, mucho menos lo hace el gran capital transnacional. Estas fracciones del
capital no solamente invierten donde, cuando y en los volúmenes señalados como
convenientes por sus intereses, sino que están en una excelente posición para
presionar al gobierno con objeto de que éste se convierta en su fiel servidor.
Un
ejemplo aclarará este asunto. La necesidad estratégica del petróleo mexicano
para la economía norteamericana, hace que este renglón sea uno de los más
receptivos –ó potencialmente receptivos- de inversiones de la burguesía de ese
país, ó incluso de su propio aparato gubernamental (V/21). Queda claro, en el período de tiempo que aquí se estudia, que un renglón en que los EUA no
escatimarían el otorgar créditos al gobierno
mexicano, es el del petróleo, porque éste representa una fuente de
aprovisionamiento abundante y relativamente barato (VI/1). Y es precisamente en
este renglón, que se presiona al gobierno mexicano, con el apoyo de la
burocracia de esa metrópoli internacional: la burocracia norteamericana
coadyuvaría al logro de buena parte del contenido de los planes gubernamentales
para salir de la crisis, evitando que haya deportación de braceros y
oponiéndose al cierre de maquiladoras en el país, siempre y cuando el petróleo
mexicano surtiera la economía de EUA. Además, en este proceso de negociación,
el capital transnacional cuenta con el apoyo de la burguesía del país, porque
ello va en beneficio de sus intereses. Curiosamente, en el renglón del petróleo
también están vivamente interesados los capitalistas mexicanos: los empresarios
de Monterrey, por ejemplo, inician la construcción del gas oducto sur-noreste,
de 1,200Kms. De longitud, con un costo programado de 22,000 millones de pesos
que se obtendrían con financiamiento
externo, principalmente de norteamericanos (VI/1).
Si
la presión no resulta eficaz para el capital transnacional, simplemente congela
sus inversiones ó –en el por de los casos- se retira del país. Recuérdese al
respecto que Henry Ford II, aduciendo
al trato discriminatorio que
recibe el capital extranjero en el decreto presidencial que establece la
liberalización de precios de la industria automotriz, anunció que a partir de
entonces las inversiones en México de la Ford Motor Company estarían
paralizadas (VII/9).-
vii) La crisis en
EU como obstáculo a los planes del gobierno mexicano.
La
crisis mundial determinaba la toma de medidas proteccionistas provenientes de
los aparatos gubernamentales de las principales metrópolis del capitalismo a
nivel internacional. Ello hace suponer a los timoneles de la política de
comercio exterior del país, que el mercado norteamericano no se abriría a los
productos mexicanos tanto como lo desearían el gobierno y las fracciones de la burguesía fundamentalmente
orientadas a la exportación de sus
productos. Esto, además sucede en circunstancias en que el gobierno reconoce
(IV/1) que, más importante que la inversión directa estadounidense para salir
de la crisis, es la certeza de contar con el mercado de EU como asimilador de
los bienes de exportación que se empeña
en estimular.
Para
el mes de mayo, la crisis de la economía norteamericana era tal que existían
alrededor de siete millones de trabajadores sin empleo. Además, el aumento de
su PNB, en el primer trimestre del año, había sido menor del 4%. Ello
determinó, por un lado, el que se tomaran fuertes medidas proteccionistas que
afectaron directamente los planes de desarrollo del gobierno de México. Se
eliminaron 63 productos mexicanos la mayoría de manufactura de la lista del
Sistema Generalizado de Preferencias de EU, lo que significaba que éstos
pagarían –a partir de entonces- impuestos por su importación a ese país
(III/25). Además, se sentaron las bases necesarias para posibilitar el regreso
masivo de braceros mexicanos, para abatir el desempleo. En un intento por
suavizar esta medida ante los ojos del gobierno de nuestro país, se le hizo
coexistir con un tibio proyecto, del presidente en turno en los EU (VIII/8).
Esto
podría dar al traste con buena parte de los programas gubernamentales de México
–al menos en lo que toca al desempleo- para hacer posible la salida a la
crisis. En este contexto de eventual repatriación masiva, las medidas
preventivas de emergencia tomadas por el gobierno mexicano para cambiar el
lugar de destino del 10% aproximado de la población total del país, que
resultaría afectada –concretamente, los acuerdos tomados con el Director de
Industria y Turismo del Gobierno del Canadá, en el sentido de abrir la
contratación de trabajadores migratorios mexicanos en aquel país-, fueron un
pobre sustituto de esta fuente de empleo (II/27). Si esta reincorporación de
fuerza de trabajo al país hubiera efectivamente acontecido, la agravación del
desempleo y desocupación se habría dejado sentir, particularmente en el medio
rural, a niveles intolerables.
Por
otro lado, el gobierno tenía programado el que las maquiladoras representasen
un elemento más de alivio, en el intento de reducción del ritmo del crecimiento
del desempleo. Sin embargo, en el contexto de la crisis económica norteamericana,
siempre estuvo presente durante el año la posibilidad de su salida del país,
por la presión de los sindicatos norteamericanos sobre el gobierno
estadounidense. Ello, independientemente de que su nivel de producción se
mantenía, a un nivel muy bajo, básicamente debido a que el funcionamiento pleno
de éstas requería de materias primas producidas en México por valor de 50
millones de pesos (III/4): volumen que en esos momentos distaba mucho de ser
satisfecho.
En
síntesis, debido a que los Estados Unidos persistieron durante el año en su
política proteccioncita, gran parte de las medidas incluidas en los planes
gubernamentales de salida a la crisis (en concretos, contenidas en la Alianza
para la Producción), no solamente no surtieron efecto, sino que ni siquiera
fueron acogidas por el capital.
De
esta manera, en 1977 la capacidad rectora del gobierno en el proceso de
delimitación e implantación de su esquema para salir de la crisis, se ve
obstaculizada por la reticiencia del capital privado para asumir en la realidad
el papel que le es señalado e indicado por la fracción hegemónica de la
burocracia pública. La burguesía,
considerada en su conjunto, no responde a los estímulos y desestímulos que
están formalmente incorporados en los
planes gubernamentales. La presencia real de los empresarios en la Alianza para
la Producción, se da en una relativamente pequeña escala (VI/12). Por ejemplo, luego de más de 8 meses (durante los
cuales la clase del capital había
estado esgrimiendo argumentos en torno a la necesaria devolución de la
confianza), sólo una cuarta parte de los capitales privados reiterados del país
habían regresado (VII/9). La burguesía, en términos generales, no responde a
los llamados a la inversión productiva, a pesar de todo tipo de facilidades
otorgadas por el aparato burocrático (V/10). El hecho que son contados los
empresarios que están dispuestos a
asumir el riesgo de generar confianza,
llegue a niveles juzgados por sus componentes como adecuados, para invertir. Es
decir, sus miembros y dirigentes perciben la obtención de confianza como una
condición previa para invertir, y no al revés; ésta es la lógica del
capitalista. Ello, sin lugar a dudas, pone de cabeza en el plano real-concreto,
los planteamientos gubernamentales formulados en abstracto.
Pero
no sólo eso: las fracciones más fuertes de la burguesía la emprenden medidas
reales destinadas a hacer lo más racional y eficaz posible –dentro de su
concepción y de acuerdo a sus intereses específicos- sus actividades políticas.
En este sentido, es importante señalar que algunos organismos de lucha del gran
capital se enfrascan en la organización de unidades de análisis sociopolítico,
destinadas a estar a cargo de politicólogos, sociólogos y economistas. Las
profundas implicaciones que ello representa, señalan una tarea impostergable a
la ciencia social que aspira a conocer los cambios que se dan en ese momento (y
en la actualidad): el análisis profundo y sistemático de la actuación política
de la burguesía en el contexto de crisis.
Ante
la posición real de la clase del capital, el gobierno anuncia reiteradamente la
postergación de la etapa de recuperación sustancial y real de la inflación, y
el aumento de la producción para el mercado interno y externo. En ocasiones,
incluso va más allá: altos funcionarios de la burocracia llegan a señalar que
sería responsabilidad de los sectores empresariales sí –porque no cumplen con
su parte en la Alianza para la Producción- se limitan las posibilidades de
crecimiento económico (VI/19).
B)
La maquinaria
corporativa: factor importante de presión.
Ya
desde abril se anunciaba que la inflación durante 1977 sería solo del 20%, si
todos los sectores cooperaban (IV/12). Como ya se ha visto, la cooperación, en
lo que se refiere a los empresarios –inversiones en actividades generadoras de
empleo, y no realización de actividades especulativas, principalmente- no se
dio. Por tanto, durante el año se señaló constantemente la posibilidad de que
la inflación rebasara con mucho esta cifra. Al menos, había indicios que
permitían suponer que ésta se incrementaría sustancialmente durante los últimos
cuatro meses del año: los aumentos en las tasas de los préstamos hipotecarios y
la liberación de las tasas de interés del crédito en general; el 10% de aumento
en los salarios del personal del sector público; posibles aumentos salariales
en otros sectores; y, el aumento –dentro de tres meses- del volumen monetario a
causa de la compensación navideña a los asalariados del país (IV/10).
La
tendencia al alza de precios es particularmente clara en el caso de productos
alimenticios. Tratándose de estos bienes, resultaba muy difícil lograr evitar
una carrera de precios e inflación
galopante, ya que la oferta de ellos era mucho menor que su demanda (III/31).
Este es el caso de la harina de trigo, del pan
y de la leche. El alza del precio de estos últimos productos, y la
inminencia de un aumento en el precio del huevo , determinó contingencialmente
el que el congreso del trabajo anunciara que tomaría medidas para enfrentarse a la
disposición gubernamental que autorizaba los aumentos (VIII/21). La toma de
posición del Congreso del Trabajo en esta ocasión es importante. Tiene por lo
menos una doble significación; por un
lado, es el reflejo de su actuación ante las perspectivas inmediatas de
la disminución de su control político
interno; por otro lado, constituye la manifestación del aumento en su
fuerza de negociación política externa, en particular con respecto al aparato
de gobierno.
En
el ámbito externo, parecería que los principales componentes de la maquinaria
corporativa del Estado, ante su percepción de que los precios suben porque los
empresarios chantajean al gobierno, intentan aumentar su presión sobre el
aparato burocrático (VIII/23). Cabría, además, preguntarse si la coyuntura del momento permitió que
ello se hiciera eficazmente.
El
planteamiento del Secretario General de la CDR, respecto a la relación de
fuerza burguesía-gobierno, es ilustrativo de la posición del congreso del
Trabajo: los empresarios chantajean al gobierno al exigirle ventajas a cambio
de invertir, en un afán de volver a la negativa época del desarrollismo. Los
inversionistas no sólo pretenden que el gobierno ni invada áreas que consideran
suyas, sino que ahora quieran entrar a terrenos del gobierno, principalmente a
PEMEX, empresa que han ofrecido comprar con capital nacional y extranjero.
(VIII/15).
Lo
que es claro es que la fuerza política del Congreso del Trabajo –y de sus
organizaciones miembros- crece considerablemente en un contexto permeado de
medidas gubernamentales para sortear la crisis. Los líderes de los trabajadores
organizados parecen partir de la concepción de que, con las medidas
gubernamentales, la inflación es contenida artificialmente (IX/9), y de que en cualquier momento puede
agudizarse. Precisamente por ello, y con motivo de la mencionada alza en el
precio de la leche, autorizada por la Secretaría de Comercio, obtienen que en
el futuro, previamente a cualquier decisión (de la SECOM), habrá una mayor
comunicación entre la Secretaría y los responsables de la dirección del
movimiento obrero organizado (VIII/25).
En
este sentido, la multicitada alza de precios constituye el grito de arranque
para que los dirigentes de la maquinaria corporativa del Estado,
particularmente los del movimiento obrero organizado, se auto atribuyan
durante el año el papel de dirigentes
del pueblo en general, en lo que respecta a la lucha contra la inflación
(VIII/22). Esto indica un aumento en la
capacidad de acción relativamente independiente de la maquinaria corporativa
del Estado. También señala cierta disposición real de ésta, para influir en el
contenido de los planes y proyectos del gobierno, así como en el proceso de su
implementación. El secretario general de la CROC afirma, el 21 de agosto: los altos
funcionarios, principalmente los cercanos colaboradores del presidente, tienen
que ser más responsables, porque no es ya el momento adecuado para que se
provoque tanto al pueblo. En México debe adoptarse el sistema de salarios
móviles, que suban en la misma proporción que el costo de la vida...Los
sindicatos están dispuestos a iniciar las acciones que el pueblo quiera para
frenar el incremento de los precios. El secretario general de la CTM, en su
informe a la LXXXIX Asamblea Nacional de esa organización, decía: la CTM se
siente copartícipe de la responsabilidad nacional, apoya las decisiones del
Estado, siempre que tiendan al beneficio colectivo (VIII/25).
El
gobierno parece haber aceptado, como algo saludable, el mencionado aumento en
la fuerza política del movimiento obrero corporativizado. Esto es
particularmente claro en las palabras del secretario de comercio, a raíz de la
visita efectuada a su despacho por los principales dirigentes del congreso del
trabajo: con justa razón, los dirigentes obreros me hicieron ver que no
solamente tienen la representación de los trabajadores organizados del país,
sino que de alguna manera les preocupa representar a los trabajadores no
sindicalizados, incluso a quienes no disfrutan ahora de un empleo. Por eso resulta
muy importante para la secretaría de
Comercio poder contar, en futuros análisis que eventualmente hubiese que hacer
de modificaciones de precios en alimentos básicos, con el criterio, la ayuda y
la orientación de quienes tienen la responsabilidad de representar a la mayor
parte de los trabajadores mexicanos (VII/25).
El
hecho es que los dirigentes de la maquinaria corporativa del Estado mexicano
estaban así en posibilidad –y tenían la necesidad, so pena de debilitar
seriamente el control político que ejercen
sobre sus agremiados- de superar la etapa de mera lucha reivindicativa, para
hacer patente su poder en la definición de la política económica
gubernamental-global.
Puesto
en las palabras de un expresidente del CEN del PRI: nosotros, los miembros del
institucional, tenemos que entender que, ó marchamos con el pueblo, ó el pueblo
marchará sin nosotros ( IX/9).
La
necesidad –que emana de su propio ámbito interno- de que la maquinaria
corporativa del Estado asumiera esta posición, es muy fuerte. O se emprendía de
alguna manera la defensa contra el
deterioro de las condiciones de vida de los trabajadores organizados –y, con
ello, del pueblo en general-, ó se generalizaría un progresivo escape a los
ámbitos de control de las demandas
sostenidas por elementos de la propia maquinaria corporativa. Esto era una
posibilidad muy real; sus primeras manifestaciones estaban al alcance de la
vista. A principios de septiembre (IX/9), los Comités Ejecutivos Locales de las
Secciones 66, 67 y 68, del Sindicato Nacional de Trabajadores Mineros,
Metalúrgicos y Similares, publicaron un desplegado en el que se apoya la
posición de su secretario general –quien fungía también, en esos momentos, como
presidente del Congreso del Trabajo- a la vez que se plantea una toma de posición
muy radical respecto a la vinculación existente entre burguesía y gobierno. No
obstante que se trata de una perspectiva que aún no implica un enfrentamiento
frontal con los planes del gobierno, en ella se perfila una tendencia que
podría llegar a serlo.
Pero
existe otra gran fuente de obstáculos a la efectiva dirección gubernamental en
la implantación de sus planes. El aumento de la presencia política de la
maquinaria corporativa, en el contenido y en la dirección de la posición
gubernamental, se debe fundamentalmente a las acciones que venía desarrollando
principalmente el sector obrero corporativizado. A diferencia de ello, tal y
como fue reclamado por el secretario general de la CCI, el campesinado
organizado tenía bien poco que decir y hacer en el proceso de negociación de la
política económica del gobierno, y en la lucha por defender la economía popular
(VIII/30).
Al
respecto, hay indicios de que, durante
el año, los dirigentes del sector campesino intentan acrecentar su participación en la definición del rumbo que tome
la rectificación de la economía. El medio rural, por estar ubicados en él los
sectores más atrasados de la economía del país, resulta el más golpeado por la
inflación, la baja de la producción y el desempleo (V/14). Un gran número de
acontecimientos señalan que los objetivos gubernamentales, tendientes a lograr
que la agricultura creciera –a partir de 1977- a un ritmo anual real del 5%
sólo para contrarrestar el que en 1976 hubiera bajado a menos de 1% (y lograr
así la autosuficiencia en dos años), no son alcanzados. Por ello, se reconoce
oficialmente que, aún bajo el supuesto de que se aplicaran medidas programadas
por el Estado, no se resolvería la crisis agrícola en el corto plazo. De esta
manera, sería necesario importar durante 1977 más de un millón de toneladas de
maíz, por valor de dos mil millones de pesos (II/25). Y si, en el corto plazo,
las metas no fueron fácilmente asequibles, lo era aún más la pretensión de que
en el mediano plazo (para el año 2000) se cuadruplicara la producción agrícola
a fin de satisfacer las necesidades alimenticias que se tendrían para esa fecha
(V/29).
Esta
situación, configure un marco adecuado para que los componentes de la
maquinaria corporativa del Estado en el agro aumenten su fuerza en el proceso
de negociación de la política económica. Durante 1977, presionan en ocasiones
al gobierno para que acepte actuar bastante más allá de los límites que éste ha
pactado mantener (pacto, naturalmente implícitamente celebrado con los
representantes directos del capital). Son diversas las manifestaciones del
proceso conforme al cual las organizaciones campesinas van a demandar tener una
participación política real –cuando menos igual a la del movimiento obrero- en
el proceso de conducción formalmente gubernamental de las modalidades que asuma
el desarrollo agropecuario. Sostienen como necesidad la coordinación de la
acción de la CNC, CCI, UGOCM y CAM, para lograr la coparticipación en la
planeación y ejecución de las
actividades que al respecto defina y efectúe
el aparato burocrático del Estado: se necesita una legislación para llevar
adelante los propósitos que el gobierno
ha dado a conocer acerca de la producción agropecuaria...sin embargo, no
debe ponerse en práctica ninguna ley para el campo donde participen sólo
tecnócratas ó políticos, ya que de legislarse para la producción del agro,
deben cuidarse los derechos políticos de las organizaciones que se pretenden
crear (VIII/24).
Esto
coloca al gobierno en una situación difícil. Ya se han visto someramente las
dificultades que el gobierno tuvo en 1977 para lograr implantar sus planes y
programas con respecto a la economía del país, en particular con referencia a
la aceptación de los mismos por parte de la burguesía. Esto es especialmente
válido en el caso del proceso da negociación de la porción de la política
económica gubernamental que tiene como objetivo al agro.
Recuérdese
que en general existe una vinculación esencial entre la manera en que se da la
marcha del gobierno, y los intereses de fondo del capital privado. Sólo en la
medida en que la política agrícola del Estado beneficie directamente a sus
intereses, como en el caso de la elevación de los precios de garantía, es que
la burocracia rural recibe el apoyo de las fracciones de la burguesía con
ámbitos de acción fundamentalmente establecidos en el campo (VI/9). En caso
contrario, se opondrá a ella (como en el caso del intento de aumentar los
impuestos pagados por los pequeños propietarios). Ahora bien, si el recelo de
la burguesía no es totalmente eliminado en lo que va a aceptar plácidamente el
más leve viso de que proposiciones como las de la CCI –miembro del Pacto de
Ocampo-, que sostienen que se entregue a los productores de materias primas
rurales una participación por el valor agregado de sus cosechas, con base en
las utilidades de las empresas transformadoras (VIII/30), sean efectivamente
incluidas e implementadas en los planes gubernamentales.
Pero
los obstáculos a la dirección efectiva de los planes gubernamentales en el agro
no provienen sólo de la maquinaria corporativa del Estado.
Incluso
en la Cámara de Diputados surgen voces de alerta contra los programas y
acciones emprendidos por el gobierno en el campo. Señalan que la destrucción
del sistema ejidal y al abatimiento absoluto del gasto público conduciría
–según estas opiniones- a una situación caótica e inmanejable.
Sin
embargo, en general afirman que debe acabarse con el sistema ejidal
desfavorecido, no mediante su destrucción (VI/2), sino sólo a través de su
fortalecimiento.
Por
otro lado, en las regiones tropicales y subtropicales del país, ( que son
caracterizadas por la burguesía agro política como zonas de un enorme potencial
agrícola), obran en contra de los planes federales las experiencias previas
tenidas en materia de organización y de intentos de desarrollo. Habían dejado
honda huella las experiencias iniciadas masivamente desde finales de la década
de los ’40 (con la creación de la Comisión Ejecutiva del Río Papaloapan), hasta
llegar a los entonces muy recientes programas de colonización emprendidos a
finales del régimen Echeverrista (IV/24).
Por
último, -no por obvias son menos importantes- sequías (V/2), plagas y otros
fenómenos similares, representan en 1977 un factor no totalmente previsible,
que dificulta el que la actuación de
los aparatos económicos de poder en el campo funcionen efectivamente de acuerdo
a lo programado. Las condiciones físico-naturales adversas, siempre actuantes en los procesos productos
agrícolas y ganaderos, resultan difíciles de combatir en el contexto de falta
generalizada de recursos gubernamentales.
C)
Balance y perspectivas.
Durante
el año, el gobierno aparece como la instancia del Estado mexicano que está más
activamente empeñada en mantener su capacidad para dirigir la manera conforme a
la cual debía darse el proceso de salida a la crisis. Formula una serie de
planes y programas, y concerta formalmente una Alianza para la producción con
diversos actores sociales. Sin embargo, ocurren sucesos que indican la
presencia de obstáculos de diversa magnitud en la implantación real de los
mismos. Estos escollos determinan la continua negociación del contenido de los
proyectos gubernamentales, hasta cerca del punto en que su contenido –versión,
por ejemplo, de marzo de 1977- del mismo.
Por
principio de cuentas, el contenido de los planes gubernamentales, se ve
influenciado, desde su propia casa, por dos fuertes corrientes políticas
divergentes. Sus componentes ocupan principalmente escaños de diversa jerarquía
en el gobierno federal, en algunos gobiernos estatales y en el congreso de la
unión. Pero, las más significativas presiones que recibe al respecto provienen
del ámbito externo a la propia burocracia. El capital –como conjunto, aunque
hay notables diferencias, según las fracciones diferentes que en algunas
ocasiones conduce a no acatar los lineamientos gubernamentales: en otras, a no
respetar los acuerdos formalmente contraídos; y, en límites extremos, propone
la inclusión de nuevos aspectos, la modificación de aspectos ya incluidos, ó la
supresión de parte del contenido de los planes gubernamentales originales. En
este sentido, parecerían atinadas –en términos generales- algunas de las
conclusiones del presidente del segundo congreso nacional de economistas: la
posición conservadora de los empresarios
les impide comprender la situación que vive el país. Asimismo, la élite de
ingresos medios y altos de la población no tiene conciencia nacionalista. Así,
no pueden estar de acuerdo en modificar un sistema que les beneficia con
largueza y su actitud es antisocial por definición (V/3).
En
un plano más concreto, sin embargo, la burguesía es efectivamente antisocial,
pero no por su incomprensión de la situación en que vive, sino porque
precisamente –de acuerdo a su propia lógica- la conoce muy bien. En primer lugar, la clase del capital se puede dar el
lujo de mostrarse reticiente respecto a
su participación (en los términos indicados por el gobierno), porque sus
dirigentes saben que la burocracia no puede obligar en la práctica a un
empresario a actuar de tal ó cual forma
en lo que respecta a la manera en que produce y reproduce su capital.
Precisamente porque saben que la economía capitalista está sujeta a una
dinámica propia (dinámica en la que además participan), es que las fracciones
más fuertes agudizan su perpetua tendencia a tratar de que sean idénticos sus
propios proyectos y esquemas de
desarrollo –en este caso, su modelo de acción para salir de la crisis- con los
planes que al respecto tiene el gobierno.
Como
esto no lo logran durante 1977, sólo siguen aquellos lineamientos
gubernamentales que en el plano inmediato satisfacen sus intereses. Ello
redunda en una progresiva disminución de la autonomía relativa del Estado
mexicano, porque el gobierno de este Estado cada vez se acerca más a la posición
del capital. Como contrapartida, se fortalece
la fuerza y la capacidad de
negociación política de la fracción hegemónica del capital. Con ligeras
variantes, esta presión se manifiesta agudamente en cuestiones de tanta
importancia como la forma en que el gobierno maneja y distribuye su gasto, y en la manera conforme a la cual
debe organizar sus empresas. El gran
capital resulta así el término que sale beneficiado en la solución de la
contradicción secundaria capital privado-gobierno. Por el carácter
fundamentalmente transnacional de esta fracción, el gobierno no tiene ninguna
forma efectiva –así sea a través de estimular y desestimular, directa ó
indirectamente- de controlarlo. Además, la burguesía en el fondo está
interesada en que siga la inflación.
La
crisis internacional y la consecuente intensificación del proteccionismo de las
principales metrópolis internacionales –principalmente el emprendido por el
gobierno de los EUA- aunada al acrecentamiento de la posibilidad de que la
paridad peso: dólar disminuyera aún más, hace que la burguesía del país
generalmente no invierta en los términos productivos señalados por el gobierno,
sino que ésta destine mucho mas frecuentemente sus recursos a la especulación.
Mientras obtenga ganancias altas y seguras durante 1977, al empresario poco le
importa que se generen empleos, que el mercado interno se contraiga, que se
produzcan alimentos muy por abajo del mínimo indispensable, que las
exportaciones se contraigan, que las condiciones materiales de vida de las masas
trabajadoras y desempleadas lleguen a niveles cerca de lo políticamente suicida
y que sea posible el surgimiento de movimientos de violencia espontánea.
Ello
explica el que, a una distancia enorme de las metas originalmente programadas,
los logros obtenidos durante el primer semestre de 1977 consistieran solamente
en la creación de 1,757 empresas nuevas; en cambio 5,000 pequeñas y medianas
empresas habían quebrado por falta de crédito, y se preveía que 2,500 más
tendrían que hacerlo durante el segundo semestre del año.
En
todos aspectos, el gobierno, en cambio, sí está interesado. No porque sea
benefactor social, sino porque en ello va su interés de seguir haciendo posible el mantenimiento de las
condiciones políticas e ideológicas que permitan continuar la reproducción del
capital en la sociedad mexicana. Pero, precisamente por ello, el problema que
se le plantea para sujetar a la burguesía a sus proyectos no es de fácil
solución. Aún cuando, cediendo a la presión de los trabajadores organizados, se
hubiese legislado –cosa por demás improbable- para obligar al capital a
participar controladamente en la Alianza para la producción, se habría
producido un fuerte alejamiento entre norma jurídica y realidad.
Por
esta razón, ya para mediados de julio, prestigiados economistas sostienen la
necesidad de sustituir al modelo de crecimiento de
estabilización-fluctuación-recesión –a lo largo de cuyas líneas generales
parecía haberse estado moviendo la
política económica gubernamental- por el de recuperación a corto plazo y
crecimiento sostenido, ya que el primero implicaba el empobrecimiento
progresivo de las clases más necesitadas. En cambio, el segundo giraría sobre
el crecimiento del sector agropecuario y del petrolero; se aseguraba que en
términos cortos, se alcanzarían tasas de crecimiento similares a las de EU
(VII/16).
Para
fines de agosto, mucho se habla del inminente fracaso de la política económica
del nuevo régimen, y de la necesidad de su rectificación. En la producción de
alimentos, concretamente, se empieza a señalar cada vez más insistentemente la
necesidad de nacionalizar la gran industria alimentaria, declarándola de
interés social (VIII/24). Seguramente por la presencia de alguno de esos
procesos mágicos implicados en el juego de la política mexicana, después del 1°
de septiembre, estas apreciaciones críticas disminuyeron notablemente.
Pero
no terminan ahí los problemas del gobierno, en cuanto a lograr, primero, la más
ó menos definitiva delimitación de sus planes y, después, obtener su aceptación
en la práctica. Los dirigentes directos de la clase del capital lo presionan
continuamente para que asuma un papel cada vez mas francamente defensor de sus
intereses. Pero la maquinaria corporativa del propio Estado, ejerce fuerza en
sentido contrario. En este sentido, juega un papel saludable en la perspectiva
de mantenimiento de cierta independencia gubernamental. En el contexto de
crisis del 77, tanto el congreso del trabajo, como el Pacto de Ocampo, pueden
entablar una negociación más directa en torno a los lineamientos concretos del
gobierno en lo que respecta a sistemas
deseables de comercialización, al incremento de la participación del
Estado en la economía, a la participación de los trabajadores organizados en
diversos sistemas administrativos y –de manera muy importante, porque es un
punto especialmente sensible para las empresas- en lo que respecta a la
política de precios.
En
la mayoría de los casos, es diferente la posición del movimiento obrero y
campesino organizado en comparación a la del capital. El punto de vista del
primero no surge repentinamente este tradicional sostén estatal se hubiese
convertido en la vanguardia del movimiento revolucionario del país. Es
todo lo contrario. Precisamente para
continuar controlando la potencialidad revolucionaria de los obreros y
campesinos, es que tiene que asumir –en parte realmente y en gran parte solo
formalmente- una posición de defensor de sus intereses.
En
vista de todo lo anterior, el paralelograma constituido por la dirección y
magnitud de los planes gubernamentales, la dirección y magnitud de las acciones
concretas-reales del capital, y la dirección y magnitud de las presiones de la
maquinaria corporativa del Estado, se resuelve ampliamente a favor de la
dirección señalada cambie de dirección es que aparece como capaz de hacer que
la resultante cambie de dirección es la lucha independiente, revolucionaria y
combativa de los trabajadores, subempleados y desocupados del campo y las
ciudades. Es precisamente en este contexto, que debe percibirse la Reforma
Política, auspiciada por el aparato burocrático del Estado mexicano. Este es, a
fin de cuentas, el reto a que se enfrentarían –tarde ó temprano- las
organizaciones revolucionarias en nuestro país. El camino, sin duda alguna, se
presentaba como tortuoso.
Ir al principio
de este documento
Enviar correo a:
II.- Obstáculos económicos: la
penuria gubernamental durante 1977.
Para
efectivamente poder descampesinizar definitivamente al agro, se requería que el
aparato burocrático fuera el real conductor del proceso de salida a la crisis.
Ya se ha pasado somera revista a las presiones políticas –aunque muchas de
ellas tienen un origen económico- que parecen presentársele al respecto. En
este título, el enfoque girará en torno a los obstáculos económicos, que se le
presentan al gobierno, para poder destinar los suficientes recursos a la satisfacción
de los requerimientos infraestructurales, de financiamiento, de formas de
comercialización y de tecnología, al agro.
1)
La penuria
gubernamental en general.
Durante
1977, se está ante una falta de presencia del gasto público, tanto por su monto
considerado en términos absolutos, como por su volumen total en comparación con
las necesidades que requieren ser urgentemente satisfechas. Visto el fenómeno
en la superficie es posible localizar sus causas en por lo menos dos grandes
vertientes: una inexistencia real de los recursos requeridos, desprendida de
las consecuencias inmediatas de la devaluación; el desplazamiento sexenal de
los estratos más importantes de la burocracia central, que tradicionalmente
trae consigo un abatimiento de los niveles de inversión (IX.24).
En
el fondo, sin embargo, el problema para el estado mexicano estriba en que la
acumulación de diferenciaciones sociales, producto de una estrategia de
desarrollo seguida durante más de 30 años, que privilegiaba altamente a los
sectores industriales de la burguesía, se manifiesta ya en la mente a los
sectores industriales de la burguesía, se manifiesta ya en la coexistencia de
una enorme multiplicidad y complejidad de contradicciones, todas de fuerte
significación en las posibilidades de su propia persistencia; problemas169 para cuya resolución no tiene, ni de
lejos, los recursos humanos, técnicos y
financieros suficientes. Por ejemplo, aun pensando en el regreso a tiempos
normales –y más aún bajo las vigentes contingencias de crisis- resultaba muy
difícil que el gobierno obtuviera los fondos necesarios para construir una
ciudad, cada seis meses, para un millón de habitantes (III/18), sólo con el fin
de satisfacer los niveles de vivienda demarcados por el incremento de la
población. La flamante administración López Portillista tiene así que
enfrentarse al hecho de que el crecimiento demográfico –sólo para hablar de un
factor frecuentemente explicitado- afectaba las disponibilidades de
alimentación, vivienda, educación en todos los niveles, energéticos y fuentes
de empleo (IV/17) y que, por tanto, los recursos públicos orientados a cada uno
de estos rubros serían cada vez más insuficientes.
Según
datos incluidos en el Informe Presidencial, en el presupuesto Federal de 1977
estaba autorizado un gasto de 677,000 millones de pesos (ligeramente superior,
en términos reales, al de 1976). El gasto autorizado de inversión fue de
170,000 millones, mayor en 55% al del año anterior. De éste, la cantidad
destinada al fomento industrial se duplicó. Los montos asignados a energéticos,
petroquímica y fertilizantes crecieron en 183% (135,262 millones de pesos, en
términos absolutos). Los recursos destinados al fomento de actividades
agropecuarias y pesqueras se incrementaron en 50%.
Con
todo, el ligero aumento del gasto público –tomando en cuenta que durante 1976
la inversión fue prácticamente nula (V/24)- difícilmente representa un
aliciente, en el marco de las graves circunstancias de 1977. Una manifestación
de ello estriba en el déficit del gasto público. No obstante que, de enero a
mayo, los ingresos fiscales aumentaron 44% en relación al mismo período de
1976, el déficit fue de 5,900 millones de pesos, ya que los gastos del gobierno
se elevaron a 83,900 millones de pesos, 24% más que en enero-mayo de 1976.
El
propio presidente López Portillo reconocía, en su Informe a la Nación, que la
inversión no está a la altura, en lo inmediato, de lo que hace falta y de lo
que sería deseable (IX/1). Tras la
mencionada declaración presidencial, se volvió más evidente que los proyectos
gubernamentales no habían realmente contemplado el ejercicio de un presupuesto
que colaborara significativamente al crecimiento del PNB durante 1977. Lo
anterior no dejó lugar a dudas cuando, una semana después altos funcionarios de
la secretaría de programación y presupuesto anunciaban que el presupuesto para
1978 si sería de la magnitud necesaria para lograr un aumento del 4% en el
producto nacional bruto; constaría de aproximadamente 860 mil millones de
pesos, 200 mil millones más que el presupuesto para 1977 (IX/7).
Las
carencias del gasto público se manifiestan concretamente en el hecho de que las
diversas secretarías de Estado, y dependencias vinculadas a ellas, tenían que
realizar mayores programas, generalmente con menos recursos reales que antes
(VII/17). Esto explica en parte el hecho de que, para mayo, (antes de finalizar
el primer semestre), la premura de la satisfacción de diversas necesidades
ingentes había motivado que más del 81.8% del presupuesto anual programado ya
se hubiera ejercido (V.24). La insuficiencia de recursos obliga a realizar sólo
aquellas obras y efectuar determinados servicios que sean autofinanciables,
como el metro, el gasoducto a Reynosa y las inversiones diversas de AHMSA
(IX/27). Ello significaba que la generalidad de las dependencias
gubernamentales no inician ni construyen nuevas obras, destinando lo
fundamental de sus recursos
presupuestales al mantenimiento de servicios ya existentes y al pago de
amortizaciones (III/18). No debe olvidarse que mas del 75% de las inversiones
federales para 1977 se destinan a la terminación de obras ya en proceso al
iniciarse el régimen, y a facilitar el mantenimiento y conservación adecuadas
de las inversiones efectuadas en años anteriores (V.24). En algunos casos extremos,
la escasez a ser determinante fundamental
de la paralización de obras de tanta envergadura como la siderúrgica
Lázaro Cárdenas (V.24).
La
disminución de la actividad presupuestaria gubernamental repercute,
forzosamente, en la marcha de los diversos sectores de la economía. Por
ejemplo, la ausencia de fuertes inversiones gubernamentales en infraestructura,
aunado al aumento de los costos de producción
de la industria de la construcción, motivó que ésta sufriera fortísimas contracciones (VII/16); contracciones de
magnitud tal que la SHCP tuvo que
reconstruir el fondo de financiamiento al sector (VI.3).
Ante
esta situación de relativa penuria del erario público, en comparación con las
necesidades planteadas en los propios planes gubernamentales para salir de la
crisis, la burocracia central toma algunas medidas para contrarrestar la
escasez relativa de sus fondos. Por una parte, parece ceder a la presión de
diversos grupos de tecnócratas que inducen al aparato burocrático a realizar
una reforma fiscal de fondo, tratando de que éste tome una parte mas activa en el manejo de los excedentes económicos; que penalice
aquellos excedentes que el sector privado no convierta en inversiones reales y
que, en el peor de los casos, podría utilizar para propósitos de especulación
en perjuicio del planteamiento económico global trazado (IV/28). Sin embargo,
este camino no es de fácil tránsito para el gobierno. El anuncio presidencial
(IX/ 1) de la continuación de la actualización (y de la tendencia a la justicia)
del sistema fiscal, esencialmente no es más que una expresión ideológica. Los
obstáculos concretos, reales, no tardaron en hacerse presentes, y
resultaron difícilmente suprimibles.
Existe
en 1977 una enorme defraudación fiscal. Considérese, al respecto, que sólo 10%
de las 2 millones de empresas existentes en el país declaraban utilidades
superiores a un millón de pesos anuales; el 90% restante no lo hacía, con
objeto de permanecer dentro de la clasificación de empresas menores (VII/4).
Pero, cuando se llega
–excepcionalmente- a emprender seriamente la detección de anomalías en el pago
de impuestos, surge la pronta y eficiente oposición del capital,
particularmente si se intenta llevar a la práctica en forma de regadera, es
decir, primera revisando las grandes
empresas y luego la base tributaria (V.8). A la evasión
fiscal viene a sumarse el hecho de que,
abiertamente, en ocasiones fracciones de la burguesía se oponen al
requerimiento gubernamental del pago de algún impuesto preestablecido,
esgrimiendo el argumento de que el cumplir con este pago agudizaría la
inflación (VII.22). En otros casos, las medidas verbales y las acciones reales
tomadas por diversos grupos empresariales contra la política de gravámenes
fiscales al capital, se basan en que, si se gravan excesivamente sus rendimientos, sus productos pueden quedar fuera
del mercado internacional y se desalentarían así posibles inversiones, el
abatimiento de la inflación y el
aumento de las exportaciones son objetivos manifiestamente incluidos en sus
programas de recuperación económica, a menudo el gobierno tiene que ceder a
estas presiones, disminuyendo consecuentemente su potencial de obtención de
recursos vía aumentos fiscales.
El
estado tiene que elevar la proporción de sus ingresos que proviene de
impuestos. El constante y progresivo deterioro de las condiciones materiales de
vida de la fuerza de trabajo condiciona el que no sea factible incrementarle a ésta su carga impositiva; al
menos no, si pretende mantener los vigentes niveles de legitimidad. Por otra
parte, tendría dificultades para
obtenerlos de los sectores de la clase del capital que tradicionalmente han
gozado de cargas impositivas bajas.
Sólo se enumerarán algunos de los muchos ejemplos que apoyan esta última
afirmación. A fines de septiembre, los 80,000 propietarios de la Cámara de
Propietarios de Bienes Inmuebles del Distrito Federal, presentaron un amparo contra el departamento del D.F., a fin de no pagar alzas en los
impuestos prediales (IX/27). Los comerciantes, a su vez, mostraron que harían
todo lo que estaba a su alcance para evitar que la carga fiscal les fuera
aumentada. Llegaron al amago ó a la efectiva utilización del recurso del paro
de actividades, como el ocurrido en Jojutla a fines de febrero. Los mineros ,
para mencionar otro caso, también ponen escollos a la imposición de alzas
fiscales; sus dirigentes incluso
solicitan la revisión de la ley de fomento minero, con el fin de pagar
menos impuestos (VI/13). El gran capital monopólico, principalmente el
transnacional, es acusado en múltiples ocasiones de representar el principal
medio de evasión fiscal, por ejemplo, a través de la declaración de servicios y
operaciones ficticias (V.8). Con frecuencia, aunque aparentemente el capital
transnacional paga impuestos, en la realidad este lo hace repercutir sobre el
consumidor. Recuérdese que el sindicato
de trabajadores de la industria de aguas gaseosas de la república mexicana
(CDR), denunció que, por cada peso que el consumidor invierte en refrescos
embotellados, paga directamente –ya que los industriales no pagan absolutamente
nada de impuestos al fisco- por concepto de impuestos, 45 centavos.
En
síntesis, el gobierno tiene cada vez más dificultades para gravar a los
diferentes grupos del capital, en la medida requerida para obtener los
volúmenes de recursos requeridos para atenuar el proceso de deterioro de las
condiciones de vida de las grandes mayorías de la población (IV/14). La evasión
fiscal y la merma generalizada en el pago de impuestos correspondientes a la
iniciativa privada, es señalada por altos jerarcas del gobierno como
determinante del hecho de que el Estado no tenga fácil acceso a los recursos
monetarios necesarios para enfrentar la crisis (VII/9).
Ante
las constantes –y hasta cierto punto, incontroladas- manifestaciones de
desacuerdo con la política fiscal, la SHCP acaba por reconocer la necesidad de
tener un canal permanente de comunicación con el sector privado, para
transformar los instrumentos y procedimientos relativos a la política de
estímulos fiscales. Este hecho marca, en última instancia, el inicio de la
institucionalización de un aún más acentuado debilitamiento de la recaudación
fiscal (VII.23). Proceso que llega al punto en que las fracciones más poderosas
del capital demandan, abiertamente al respecto. Aún cuando los voceros
gubernamentales se apresuran a responder que la política fiscal no está sujeta
a negociación, queda abierta la pregunta respecto a si ello es cierto en esos
momentos y –en caso de que sea así- durante cuánto tiempo más lo seguiría
siendo. Así, todo parece indicar que la reticiencia del capital hizo difícil el
logro de incrementos significativos en la captación fiscal (VII/31).
Parece
ser claro que el aparato burocrático no tiene a su inmediata disposición los
fondos requeridos para implantar el conjunto de los planes que el Estado
–considerado como unidad- propone para salir de la crisis. Por ello, constituye
una preocupación fundamental de los estratos más altos de la burocracia, el
encontrar la forma en que mejor puede allegarse estos fondos. Pero, ¿Si el
camino de gravámenes mayores al capital parece estarle vedado, que otras
posibilidades existen?
El
gobierno tiene que desempeñar la función de prestamista social. Sin embargo, la
escasez global de recursos repercute en una insuficiente existencia de los
fondos crediticios que el gobierno puede otorgar. La ausencia del crédito
oficial es angustiosa, particularmente para los pequeños y medianos
empresarios. Un indicador de su insuficiencia estriba en que el Fondo de Garantía
para la Pequeña y Mediana Empresa (Nafinsa) prestó, durante 1976, 1,800
millones de pesos (paridad peso / dólar, igual a 12.50/1), en tanto que durante
1977 apenas llegó a 2,000 millones de pesos (con paridad de aproximadamente
23/1) (V/19). En la perspectiva de su demanda real, la formación del
Comité Coordinador de Instituciones
Nacionales de Crédito representa, sin lugar a dudas, un paso adelante en el
proceso de brindar racionalidad a los fondos gubernamentales crediticios
–estima de fondo que, aún así, el monto
total de los fondos crediticios que maneja sigue siendo insuficiente, en
términos de las necesidades del momento (VI/17).
Dada
su escasez general de recursos, que repercute en un acontecimiento del
potencial del gobierno como otorgante directo de crédito, una poción que se le
presenta es la de dar las facilidades necesarias y las garantías suficientes a
la banca privada, con objeto de que ésta cubra buena parte de los faltantes
oficiales (II/26). Hay que recordar
que, para mediados de junio, la captación de moneda nacional y extranjera en el
sistema bancario, se estimaba en alrededor de 32,340 millones de pesos
(VII/12). Independientemente del monto absoluto de la cifra –respecto a la cual
hay versiones diferentes- existen algunos otros puntos importantes a
considerar. Con todo y la autorización de las diversas reducciones al encaje
legal de la banca, ésta parece no poder responder cabalmente a la demanda
crediticia; la demanda no es satisfecha, aún bajo el supuesto de que los
créditos recibidos son efectivamente dirigidos por los empresarios para
expandir sus empresas ya existentes, y/o para instalar nuevas fuentes de
trabajo (VIII/5).
El
aparato gubernamental se encuentra en un verdadero círculo vicioso, cuando se
considera simultáneamente el crédito que puede otorgar ó estimular y sus
propias posibilidades de obtención de recursos. En su afán por lograr
estimular, casi ad infinitum, a las fracciones financieras de la burguesía, el
Banco de México dispuso que se pudiera en operación un mecanismo que hiciera
posible el que la banca privada prestara en pesos lo equivalente en dólares,
para que los capitalistas cubrieran riesgos de cambio en la paridad monetaria.
El problema es que las posibles pérdidas serían absorbidas, así por el Banco de
México (IX/27). A ésta se agregaron
otras medidas tomadas por el Gobierno Federal para incrementar los
recursos de la Banca Privada, que se podrían así destinar al financiamiento de
actividades productivas. A mediados de agosto, el gobierno federal agregó 7,000
millones de pesos, a los 2,000 millones que hasta entonces tenía para el efecto
la banca, bajando el encaje legal a aproximadamente 45% (IX/27) del total de
recursos que se captan en la banca privada. Ello repercutió a grado tal en la
cantidad de recursos monetarios a la disposición directa del gobierno, que
incluso los propios banqueros llegaron a señalar la necesidad de que este
proceso cesara (IX/27).
Para
la reactivación de las inversiones públicas (considerada por algunos grupos de
la propia burocracia, ya para fines de julio, como necesaria), se requerían
mayores fondos a disponibilidad de éstas, que amanaran, bien sea créditos, bien
de recaudaciones fiscales y similares, ó bien de la actividad de las empresas
del propio gobierno. Respecto a este último punto, las empresas del Estado
–dado su papel de necesaria subvención- estuvieron lejos de ser productoras de
ingresos y no de pérdidas. De hecho, durante 1977 un aspecto que tiende
generalmente a sobre valorarse, es el del petróleo. Según cálculos del Banco de
México (V/26), las ventas de PEMEX de petróleo al extranjero generarían, en el
año, divisas por 900 millones de dólares. Diversos intelectuales hacen
reiterados llamados a la opinión pública, indicando la falsedad de la afirmación de que al petróleo constituya la
panacea para sacar al país del bache económico. Ello tiende a debilitar las
versiones propagadas en algunos medios empresariales, en el sentido de que el
inicio de la explotación masiva de los mantos petroleros haría que México pasara,
de importador a exportador de capitales (III/30). Por las dificultades que
ofrece para su aprovechamiento inmediato, en el marco de la salida a la crisis
durante este año, poca importancia tenía el hecho de que altos funcionarios
públicos afirmaran que se llegaría al siglo 21 con un máximo del 40% de las
posibilidades totales de desarrollo en materia de petróleo (VIII/15). De igual
manera debe considerarse el hecho de que el gasoducto a Reynosa –el cual, se
aseguraba, se auto pagaría totalmente en 200 días- no empezaría a generar
divisas sino hasta su terminación, cosa que de ninguna manera ocurriría en el
año que aquí se estudia.
Si
el gobierno tiene un verdadero apremio de recursos financieros, que no puede
satisfacer con mayores cargas impositivas al capital, en un contexto en que
incluso tiene que ceder una parte del monto que potencialmente podría obtener,
canalizándolo a la banca oficial y privada, y estando imposibilitado para
obtenerlos de sus propias empresas, ¿Qué otros recursos le quedan?
La
ideología oficial sostiene que una fuerte fuente de divisas estimuladoras de la
actividad económica interna, que surge como consecuencia directa de la
progresiva devaluación del peso, es la representada por el turismo. Sin
embargo, la inflación interna se encargaría de demostrar que realmente no llega
muy lejos lo infinito de esta posibilidad. Se afirmaba que la afluencia de
turistas norteamericanos y canadienses había alcanzado su mayor punto desde
1974 (II/25). En agosto, se esperaba que el volumen total-anual de turistas
crecería en 5%; pero, también se admitía que debido a la devaluación, el
aumento en dólares que ingresarían por ese concepto, sólo sería de alrededor
del 3%. Por esta razón, las posibilidades reales del turismo como generador de
divisas que permitieran cierto descanso del gobierno como inyector principal de
energía a la economía en esos momentos, son mucho menos de las que normalmente
se la atribuyeron. Por tanto, ésta no constituyó un filón, que pudiera permitir
acortar la relativa penuria gubernamental, verdaderamente seguro de sustitución
de un elevado gasto público.
Por
otra parte, las potencialidades de la exportación como fuente de impuestos
destinados a mitigar el déficit presupuestario, se ven amenazadas por los
grupos del gran capital vinculados a ella. Los exportadores sostienen que la
devolución de los CEDIS debería
aumentarse hasta el 11% de devolución de impuestos, para que representara un
verdadero estímulo a la exportación (IV/14). Ello disminuyó considerablemente
las posibilidades reales a este respecto.
En
este poco halagador panorama, todo parece indicar que el aparato burocrático
tuvo que recurrir a explotar en toda su potencialidad la veta del crédito
externo. Intentaron sus dirigentes que éste llegara al verdadero límite máximo,
particularmente en lo referente al endeudamiento externo. (III/17). No hay que
olvidar que, a finales de 1976, el endeudamiento externo no era despreciable.
Según un estudio del Banco Mundial, divulgado ampliamente, la deuda externa
pendiente de pago en América Latina llegó en 1976 a 65 mil millones de dólares;
el 85% del total correspondía a siete países. De ellos, México ocupaba el
segundo lugar, con un 24% del total (IV/28).
Sin
embargo, la posibilidad de conseguir altas dosis de financiamiento internacional,
se ve obstaculizada significativamente por el hecho de que la crisis mundial
obliga a los países industrializados a bajar la parte de su producto nacional
bruto que corresponde a ayuda a los países del tercer mundo, de 0.36% en 1975,
a 0.33% en 1976, no pudiendo llegar en este último año a la meta preestablecida
de 0.7% (VII/1). Por otro lado, la caída del dólar ocurrida en julio de 1977,
aunque robustece temporalmente la
economía norteamericana, es vista en esos momentos como la precursora de una
muy fuerte recesión económica mundial (VII/28). Consecuentemente, se esperaba
que durante 1978 ocurriría una contracción, aún mayor del volumen de recursos
crediticios internacionales dirigidos a países en vías de desarrollo. Además,
en el marco de la inflación mundial, el abatimiento del crédito otorgado por
las principales instituciones financieras internacionales es bastante real, en
términos absolutos. Por ejemplo, del 1° de julio de 1976, al 30 de junio de
1977, el Banco Mundial otorgó globalmente un financiamiento realmente menor que
en el ejercicio anterior, aún cuando éste aumentó en términos absolutos
(IX/19).
De
cualquier manera, la deuda externa pública ascendía, para el 30 de junio
(IX/1), a 20,948 millones de dólares; en marzo, la deuda privada externa
ascendía a aproximadamente 8 mil millones de dólares (III/11). Como 5,000
millones de dólares del total de la deuda pública, se vencían en 1977 –y como
su monto interno real, en pesos mexicanos, había crecido sustancialmente como
consecuencia de la devaluación (VII/1)-, a principios de julio se manifestó
que, sólo como último recurso, se intentaría renegociar este monto.
En
el informe presidencial, se anunció que el aumento neto del endeudamiento
externo en 1977 sería bastante menos de la mitad del obtenido en 1976. Pero el
monto del financiamiento del exterior no es el problema principal del aparato
burocrático; éste consiste más bien en las condiciones bajo las cuales se
obtiene. El sistema financiero parece inducir a las diversas dependencias
gubernamentales a obtener financiamiento en condiciones nada ventajosas
(VI/13). Y es precisamente en comparación con lo desventajoso en extremo de la
generalidad de los créditos externos, por lo que el crédito de 1,200 millones
de dólares, obtenido en septiembre (IX/24) por el gobierno federal de múltiples
bancos privados internacionales, es exaltado por los funcionarios
gubernamentales y expuesto como modelo. Las ventajas así difundidas son: a)se
trata de una sola operación; b)permite obtener plazos que para este tipo de
créditos y en los mercados internacionales son excelentes: 6 años, con tres de
gracia; c) se obtiene también buenas condiciones en lo que se refiere a
intereses; d) permite introducir, aunque en proporción todavía pequeña, los
requerimientos de PEMEX para los nuevos proyectos de perforación y las nuevas
obras que comprende el programa; y, e)se garantiza el crédito con proyectos
(IX/24).
El
banco mundial, por ejemplo, prestaba al gobierno mexicano créditos duros, a
corto plazo en el término de gracia y altas tasas de interés modificables
trimestralmente, según el movimiento del mercado internacional de capitales. Si
éste era desfavorable, como lo fue en 1977, el gobierno tendría que pagar
servicios e intereses anuales mucho mas altos que dos años antes, lo que
vendría a ser otro factor más, en el conjunto de limitantes a sus inversiones
productivas (V/2). Es justamente del banco mundial de donde el gobierno
mexicano había obtenido, de julio de 1976 a junio de 1977, 257 millones de dólares.
Des esta cantidad, 1,025 millones se destinaron a sufragar proyectos de
desarrollo agrícola. En total, se tenían aprobados 49 préstamos del banco
mundial; 15 de ellos se dirigían a la llamada área de desarrollo rural (IX/19).
Hecha
esta aclaración en torno a las condiciones cada vez favorables de obtención de
financiamiento externo, para agosto el gobierno y sus empresas habían recibido
empréstitos por 27,293 millones de pesos, provenientes de 80 bancos y 16
países; PEMEX, 350 millones de dólares; BANOBRAS, 150 millones de dólares;
NAFINSA, 425 millones de dólares; FINASA, 125 millones de francos suizos.
Además, para ese mes, el Libra Bank Limited de Londres ya había promovido otros
dos préstamos por 150 millones de dólares a corto plazo y 60 millones de
dólares a mediano plazo (VIII/3).
Pero,
en este proceso de agudización de la tendencia al endeudamiento externo, hay
una seria contrapisa. El margen de movimiento
del gobierno federal, en lo que respecta a la obtención de recursos
provenientes del crédito se van otorgando durante el año, con el apoyo
imprescindible del Fondo Monetario Internacional, en la medida en que los vaya
presentando a este organismo el aparato burocrático del estado mexicano
(IV/26). Debido a las condiciones del convenio gobierno mexicano-FMI, aún
cuando existían inversionistas extranjeros interesados, el endeudamiento
externo no podría ser mucho mayor de 3,000 millones de dólares,
independientemente de los que pudiera otorgarle el propio fondo (VI/18). A
pesar de que en junio, economistas del FMI revisaron –junto con técnicos del
gobierno del país- las cartas de intención (IX/14), el referido acuerdo fue
defendido –ante diversas críticas- por el propio presidente de la república.
Este afirmó que se hubiera causado mucho más daño al país si se hubiera seguido
la poción de salirse del FMI. El acuerdo es considerado por JLP como un forzoso
mal menor, en las vigentes circunstancias del proceso de salida a la crisis
(IX/27). En el tratamiento presidencial del problema en cuestión, el gobierno
aparece como una entidad que ha acatado las reglas para la obtención de
crédito; reglas impuestas por el FMI a todo el que acude a él, de igual manera
que lo que sucede con las que existen cuando un particular solicita cualquier
tipo de préstamo (IX/25). El propio director del FMI sostuvo poco tiempo
después que el convenio firmado entre el gobierno mexicano y el fondo marchaba
tan bien, que el primero no había utilizado (hasta el 25 de septiembre) más de
116 millones, de los 232 millones de dólares autorizado para ser usados por el
segundo durante 1977 conforme al plan trienal pactado.
El
FMI consideraba la existencia (IX/25) de una capacidad total adicional de giro
por 1,680 millones de dólares en caso de que el gobierno encontrara de nuevo
fuertes dificultades; sin embargo, el relativamente limitado uso que la
burocracia central dio en la realidad a los fondos internacionales obtenidos,
hacia pensar que no era remoto el cumplimiento de la predicción del presidente
de la CONCAMIN, en el sentido de que posiblemente el FMI aumentase aún más la
cantidad de endeudamiento permitido al gobierno (VII/28).
Como
durante 1977, de alguna manera falla la obtención –en los niveles requeridos-
de fuentes externas de financiamiento para el gobierno, éste se encamina a
estimular simultáneamente, como nunca antes, la inversión extranjera directa.
Alejándose bastante de lo que algunos economistas señalaron como la posibilidad
de negociar desde una posición de fuerza (IX/17), por la necesidad
norteamericana del petróleo del país, el gobierno mexicano propuso al de EU la
verdadera institucionalización de la dependencia mexicana. Los departamentos de
estado y de comercio e inversión, auspiciaron a mediados de septiembre una
reunión en EU. En ella, el representante del aparato burocrático mexicano
propuso formalmente la racionalización de la interdependencia de la economía de
México y EU; el fondo, en realidad señalaba que debe haber una indisoluble y
más orgánica vinculación entre ambas
economías:
“Si
hemos de aceptar la premisa de la interdependencia entre México y Estados
Unidos, deberíamos comenzar formulando una política más coherente, más
orgánica, para resolver radicalmente los problemas que derivan de nuestra
convivencia y muy especialmente, de nuestro intercambio comercial...Es
inexacta, cuando no torpe, la visión de quien quiere contemplar desde EU los
problemas mexicanos, como ajenos a los norteamericanos...lo que más conviene a
uno es la prosperidad del otro...”(IX/22).
Y
durante el año se obtienen lo que parecen ser los primeros logros de esta
política exterior del gobierno mexicano. Se dio por hecho –aunque a fines de
año la situación cambiaría- que se construiría el gasoducto Cárdenas-Reynosa
(fundamentalmente, con préstamos norteamericanos), con un costo de 1,000
millones de dólares, con capacidad para exportar dos mil millones de pies cúbicos diarios y que, al precio vigente
de tres dólares el millar, se pagaría en 200 días. Como contraparte, la
inversión extranjera directa creció en forma espectacular; en el primer
trimestre del año, la inversión extranjera directa fue de 3.6 millones de
dólares; para el segundo trimestre, ésta fue ya de 128 millones de dólares
(IX/19).
De
manera que, el gobierno del estado mexicano tiene serias dificultades para
contar con los volúmenes necesarios de los fondos requeridos para cumplir con
el papel que se ha auto asignado en el proceso de salida a la crisis. El
presupuesto para 1977 es muy inferior a las necesidades reales: sólo hasta 1978
se tendrían algunas perspectivas de su mejoramiento formal y relativo. Su monto
es inferior porque la generalidad de las diversas medidas orientadas a su
crecimiento resultaron relativamente
infructuosas; no gravámenes al capital- de la política fiscal; la banca
privada no suplió, con la adecuada dinamicidad, al crédito oficial, con lo que
el gobierno tuvo que seguir representando el papel de principal prestamista;
las empresas públicas permanecieron subvencionadas, con lo que continuaron
arrojando números rojos; el turismo demostró no ser un generador lo
suficientemente poderoso de divisas
–que estimularan, en los niveles requeridos, a la inversión privada- como para
reemplazar parcialmente a la dinamicidad de la inversión pública; los impuestos
a la exportación no fueron lo cuantiosos que se esperaba, entre otras causas
porque las propias exportaciones no observaron los incrementos espectaculares
que se suponía se desprenderían de la flotación del peso; las divisas
provenientes de la venta de petróleo y sus derivados no cristalizaron durante
el año.
A
pesar de las condiciones adversas del mercado internacional de capitales, la
medida que más parece brindarle resultados –y ello a pesar del candado impuesto
al respecto por el FMI- al gobierno del estado mexicano para allegarse altas
cantidades de fondos, estriba en el manejo del financiamiento internacional y
en la efectividad para atraer inversiones directas externas. Por una parte, en
la medida en que fuera capaz de seguir obteniendo mayores volúmenes de
préstamos exteriores, contaría con mayores fondos para cumplir con su papel de
asignar las cantidades necesarias de recursos financieros, humanos y
tecnológicos requeridos para conducir el proceso de salida a la crisis que
había sido delimitado por el estado. Por otro lado, al paso que fuera capaz de
estimular la inversión extranjera directa en el país, se vería aliviado en su
función de estimular directamente –a través de la inversión pública- la
formación de empleos. Fue exitoso en ambas medidas; el problema es que en
apariencia el precio que tuvo que pagar por ello estriba en la
institucionalización, intentando el establecimiento de bases orgánicas
explícitas, de la total dependencia de la economía del país respecto al
imperialismo norteamericano.
Pero
la cantidad de fondos a la efectiva disposición del aparato burocrático es sólo
uno de los aspectos que hay que considerar. El otro gran cuestionamiento
estriba en si el gobierno efectivamente dispuso, de acuerdo a los lineamientos
preestablecidos por su propia fracción hegemónica, de los recursos obtenidos.
En este sentido, el dilema para el estado es que el aparato burocrático no
contaba con los mecanismos operativos necesarios para asegurar que el
presupuesto gubernamental fuera efectivamente destinado para lo que formalmente
se asignaba. Una manera de lograrlo, sería
a través del control ejercido por el poder legislativo. Sin embargo, los
mecanismos con que éste contaba para vigilar el ejercicio del presupuesto
público, no eran eficaces (IV/12). Además, el contratismo se consagra como mecanismo
económico –con determinaciones y efectos políticos- que mermó considerablemente
los escasos recursos disponibles por el gobierno (VIII/27). Íntimamente ligada
con este último aspecto, aunque con una amplitud mucho mayor, se encuentra la
presencia de la corrupción. Entre los miles de ejemplos que se podrían dar al
respecto, resalta el manejo de fondos y otorgamiento de créditos para pago de
impuesto, brindados por los jefes de las oficinas federales de hacienda a los
causantes bajo su jurisdicción (VIII/28).
Al
respecto, un caso límite consistió en
la aprehensión de un exsecretario de la SRA, acusado de apoderarse de 10
millones de pesos entregados por la federación a pequeños propietarios
coahuilenses, en calidad del 50% del monto total del avalúo de sus tierras para
fines de reparto agrario.
Por
otro parte, pese a los continuos llamamientos ético-morales, no obstante que se
formaron comisiones y oficinas de control, el hecho es que el crédito –en su
carácter de recurso sumamente escaso- no fue separado de la característica de
corrupción que hasta entonces había
estado íntimamente vinculada a su otorgamiento (VII/20). Las causas de fondo de
la corrupción, íntimamente vinculadas al monopolio, no fueron realmente
atacadas. Por tanto, la corrupción difícilmente podría ser eliminada (IX/27).
2)
La penuria
gubernamental respecto al agro:
Ante
la escasez general de recursos del aparato burocrático, bosquejada en el
anterior subtítulo, la política oficial destinada a favorecer a una determinada
actividad ó sector, significaba
forzosamente el someter a otras(s) a una situación de desventaja
comparativa (V/11). Lo cierto es que el sector agropecuario, tomando como
indicador la proporción que del presupuesto total para 1977 se destina a él es
de los sectores más favorecidos. Sin embargo, en términos absolutos, los
volúmenes de recursos gubernamentales no alcanzan a satisfacer las necesidades
fundamentales del sector. Aunque con menor escasez en comparación con otras, en
general las dependencias federales vinculadas al agro se encuentran también
imposibilitadas para ejercer en toda su magnitud, aún los presupuestos ya
aprobados; el cambio de gobierno y la acumulación del déficit gubernamental,
aunado a la necesidad –sentida por la fracción hegemónica de la burocracia- de
frenar el gasto público para que haya equilibrio, lo impiden (IV/26).
¿Porqué
el aparato burocrático no destina más recursos al agro, si ahí yace –desde su
percepción- una de las principales fuentes de la crisis económica? A un nivel
general, en buena parte porque, al igual que con respecto al resto de los
sectores, no tiene los recursos globales suficientes, por los factores
mencionados en el subtítulo anterior. Pero además –a un nivel más concreto-
parecería que del sector rural el gobierno no pude sacar más recursos (fiscales
y no fiscales), y que incluso encuentra problemas para sostener los niveles de
los que hasta entonces había estado obteniendo.
Contra
los intentos de recabar más fondos fiscales, se yergue la acción, por ejemplo,
de algunos sectores de grandes productores de café, quienes en su momento han
sostenido que su carga impositiva ya representa más del 50% del valor bruto del
grano de exportación (IV/29). Ilustra también este punto la eficacia con que los horticultores de Sinaloa dieron al
traste con los intentos gubernamentales de sujetar a un impuesto ad valorem a sus productos de exportación.
Argumentaron que durante 1976 pagaron más de 270 millones de pesos, sobre una
utilidad bruta de tres mil millones (V/3). Por último, en múltiples ocasiones
la SHCP conminó a los pequeños propietarios a cumplir acciones gubernamentales
encaminadas a lograrlo.
Pero
también se intentó obtener fondos por vías no estrictamente fiscales. Ahí
también, la respuesta no fue la optimísticamente esperada. El caso del precio del agua de riego, lo ilustra. Las
medidas anunciadas desde junio por la SARH, para aumentar las tarifas por el
uso de agua de riego, encontraron la pronta oposición de la federación
mexicana de organizaciones agrícolas.
Posteriormente en agosto, se anunció que el alza sería entre 50 y 70% encontrando la enérgica protesta de la
confederación nacional de aprovechamientos hidráulicos, que reúne a más de tres mil agrupaciones de aguas
federales en el país. La confederación recurrió al consabido argumento de que
de llevarse a efecto el alza, habría repercusiones negativas en la economía
agrícola (VIII/22). Al parecer, las presiones mencionadas sólo fueron
parcialmente exitosas.
La
falta de una cabal canalización de recursos económicos –monetarios y no
monetarios- al campo es un hecho real. Ello se denota incluso en los propios
planes que la burocracia central esmeradamente prepara para el agro. Es clara
la manera conforme a la cual las limitadas fuentes de recursos repercuten en
las dimensiones de la acción oficial en el agro, cuando se contemple lo corto
de las metas del plan nacional agropecuario y forestal para 1977. Pueden ser
cultivadas en el país entre 20 y 25 millones de hectáreas. En las 17 millones
de hectáreas que la SARH anunció que efectivamente se cultivarían durante el
año, sólo 30% estarían aseguradas; 42% estarían fertilizadas; 26% contarían con
semillas mejoradas; 43% tendrían asistencia técnica; y, 30% sería regada. En el
caso del riego, en particular, se buscaría incrementar la eficiencia de las
cinco millones de hectáreas irrigadas que trabajaban, en promedio, al 60% de su
posible eficiencia. Además, en estas zonas de regadío, se pretendía que
preferentemente se cultivasen productos alimenticios básicos, cosa que no iba
de acuerdo a las leyes del mercado en el país (y en su vinculación con el
capitalismo internacional) (V.11).
Lo
limitado de los recursos, tomando como marco de referencia la dimensión de las
necesidades, hacían difícilmente alcanzable las metas que el plan nacional
hidráulico, elaborado durante el sexenio pasado, señala como imprescindibles.
En efecto, los estudios en que se basa el PNH señalan que, para lograr la
autosuficiencia alimentaria,
incrementar el abastecimiento de materias primas a la industria nacional y
desarrollar el programa de exportaciones agropecuarias, sería necesario que el
crecimiento del producto agropecuario fuera de 5% al año. Esto implica la
incorporación de 200,000 hectáreas al año con riego y/ó drenaje. Para fines de
siglo, sería necesario duplicar las tierras que entonces contaban con riego,
pasando de 5 millones de hectáreas, a 10 millones (IX/6).
Los
recursos disponibles, pues, difícilmente ayudaban a lograr la totalidad de los
cortos objetivos y metas incluidos en los planes gubernamentales respecto al
agro. Así las cosas, la escasez de recursos oficiales monetarios se
manifestaría a lo largo y a lo ancho de la estructura agraria. Aquí se
mencionan sólo aquellos aspectos que, por su gran envergadura, impiden la cabal
consecución de los planes gubernamentales respecto al campo, en el marco de la
Alianza para la producción.
La
acción gubernamental no pudo lograr –ni siquiera estuvo cerca- la plena
ocupación en el campo. Ello tanto por el lado del otorgamiento de ocupaciones
vía campesinización, como por el lado de la implantación de la políticaestatal
de asalarización de la fuerza de trabajo desocupada y subocupada del medio
rural (IV/19). Sin embargo, para manejar este aspecto en su justa dimensión, es
necesario recordar que precisamente la generación fuentes de empleo se plantea como uno de los objetivos básicos de
la aplicación de la Alianza para la producción en el campo.
Recuérdese
que la formación de empresas agro industriales está en relación directa con las
disponibilidades de diversas formas de energía en el agro. Tomando en cuenta la amplia dispersión
físico-geográfica de los poblados rurales, y dado que el programa de la SAHDP
estaba en sus fases iniciales, llevar la electrificación a 12 millones de
habitantes rurales carentes del servicio, diseminados en 80 mil poblados,
estaba verdaderamente fuera del alcance presupuestal al corto plazo (VI/14). Al
menos, no se lograrían avances significativas a este respecto durante 1977.
Hay
que también tener en mente que la producción y distribución de alimentos es un
objetivo fundamental que los planes (de
la Alianza para la Producción, traducidos en el Plan Nacional Agropecuario y
Forestal), contemplan de manera fundamental. Sin embargo, en ocasiones la
insuficiencia de recursos adopta la forma de escasez de instalaciones de almacenamiento adecuadas de las
dependencias gubernamentales que tienen esta función. Esto ocasionó en algunos
casos, la aberración de llegar a una real incapacidad de absorción de la
adquisición de las indispensables cosechas
de alimentos, como sucedió en el
caso de la compra, por parte de CONASUPO, del trigo del Distrito de Riego del
Bajo Río Bravo y Bajo Río San Juan, en Tamaulipas (VII/3).
El
logro de los objetivos del PNAF se basa –entre otras- en la predicción de que
habría un sustancial aumento en la producción de fertilizantes. Por ello, se
encaminaron recursos oficiales hacia su producción. Sin embargo, el déficit de
fertilizantes persistió en iguales ó peores niveles relativos que hasta entonces,
pues su producción no se vería significativamente incrementada sino hasta que
las nuevas instalaciones (que se empezaban a construir) iniciaran sus
operaciones (VIII/26). En efecto, se anunció oficialmente que habría una
carencia de cinco millones de toneladas de fertilizantes en el país durante el
sexenio, aún cuando se destinarían 12 mil millones de pesos para que 13
proyectos de construcción y ampliación de plantas entraran en operación. Así,
el déficit esperado –que represente poco más de la cantidad total de
fertilizantes sólidos producidos actualmente en el país (4.3 millones de
toneladas por año)- sobrevendría a pesar de que la inversión mencionada
(VII/26). La relativa escasez de este insumo agropecuario básico, significa
fundamentalmente la elevación de los costos de producción, y consecuentemente
de los precios de venta.
Como
se vió en el capítulo III, una de las principales innovaciones de este sexenio,
en materia agropecuaria, consiste en la organización de Distrito de Temporal. A
fines de septiembre, se anunció que estaban en pleno proceso de constitución
110 distritos en tierras temporaleras, que incluían a 9 millones de personas,
abarcaban 30,000 ejidos y se extendían sobre 13 millones de hectáreas (IX/25).
La envergadura del programa deja entrever que los enormes recursos financieros
que ello demanda –de personal, de tecnología, etc.- difícilmente serían
proporcionados en su oportunidad, con la calidad y en la cantidad requerida.
Es
necesario no pasar por alto la manera conforme a la cual se manifiesta la
escasez de recursos gubernamentales, en los casos en que la dirección del
aparato burocrático encuentra necesario apoyar significativamente a algún tipo
de actividad agropecuario ó agro industrial que está en aprietos, pero cuya
persistencia es indispensable para la marcha global de la economía del país.
Analicemos concretamente el caso del azúcar. Mucho se habló durante el año, de
la crisis de la producción azucarera. Se llegó a estimar que se requerirían
alrededor de 11,500 millones de pesos para rehabilitarla.
En
primer lugar, resalta el que la distracción de los recursos que ello
representaba, no podría menos que conducir a la aceptación de la existencia de
formidables obstáculos para
lograr la recuperación económica
(VII/14) en el agro, y en todos los renglones económicos. Por otra parte, el
tipo de solución dado ene este caso concreto, en que se constituyó la
Asociación de Fomento Industrial –con participación del gobierno federal, con
el 50% de su capital- para impedir la quiebra de los ingenios manejados por el
grupo de Aarón Saenz, no parecía poder
ser siempre aplicable a todas las actividades vinculadas con la
agricultura que están especialmente en crisis. El factor primordial sería, de
nuevo, la falta de recursos federales (VI/9).
Los
planes gubernamentales para el agro incluyen, en general, la eliminación de
subsidios. Sin embargo, en algunos casos eso se le presenta como imposible. La
implementación práctica de una aparentemente racional política de sustitución
de subsidios –ó la modificación en su forma- dependería de la respuesta que
brindasen los sectores sociales sobre los cuáles se desplaza el peso del
subsidio. En el caso del azúcar, por ejemplo, se tendría que ver si el
mantenimiento del precio del azúcar morena a $2.15/Kg. –precio al público-
sería efectivamente sufragado por un precio de $4.80/Kg. –precio a la
industria-, tal y como fue formulado en los planes gubernamentales al respecto.
Obviamente, medidas de este tipo, suponiendo la existencia de un verdadero
empeño de las autoridades por implantarlas, darían cabida inmediatamente al
surgimiento de movimientos especulativos y de simulación (III/17).
Hay
un caso en que la política gubernamental de racionalización de sus fondos –vía
eliminación o minimización de subsidios- se ve claramente obstaculizada por la
situación de crisis de una actividad agropecuaria ó agro industrial. El intento
de subir el precio del huevo, ilustra
la manera conforme a la cual el gobierno, en ocasiones particularmente graves,
tiende a resolver la contradicción entre bajos precios de consumo y altos
costos de producción, precisamente recurriendo al subsidio. Ante las presiones
de los avicultores, por un lado, y ante la certeza de que la autorización de
aumento en el precio del huevo generaría fuertes dosis de inconformidad social,
por el otro, opta por subsidiar el costo del maíz y de la pasta de soya (con
40% y 10% de rebaja, respectivamente), que los avicultores compraran en la
CONASUPO para la confección de sus alimentos balanceados. Con ello, logra que
el precio del huevo no se altere: $15.40/Kg. al público y $14.03 al
distribuidor. La Secom negó tajantemente
el aumento al precio (al menos durante 60 días), solicitado por los
productores. Advirtió que sería inflexible con los infractores y, de ser
necesario, amenazó con ir más allá de
la multa y la clausura. También advirtió que esto ocasionaría una retracción
temporal en el abasto del producto (IX/23). Medidas como ésta reducen
significativamente la cantidad total de recursos que de otra forma podrían
canalizarse al campo, traduciéndose en obras de infraestructura, extensionsimo,
tecnología, educación, productos alimenticios manufacturados, vivienda,
crédito, etc.
Otro
caso en que es particularmente nítida esta escasez de fondos gubernamentales
destinados al agro, es el del crédito oficial. José López Portillo indica, en
su informe presidencial, que la banca rural cubre, mediante 28,000 millones de
pesos, la mayor parte del crédito bancario total destinado a las actividades
agropecuarias. Este monto, indudablemente, es insuficiente; aún así, 3,800
millones de pesos provenían de préstamos de centros financieros internacionales
(V/14). Los 28,000 millones de pesos cubrirían sólo 3.2 millones de hectáreas,
del total de 17 millones que se cultivarían. Un indicador de la escasez de
crédito gubernamental –y de sus repercusiones en las utilidades de la burguesía
rural- estriba en las quejas de los ganaderos –concretamente, del norte de
Veracruz- consistentes en que, ante la insuficiencia e inoportunidad de
préstamos gubernamentales, se veían obligados a aceptar créditos a altas tasas
de interés, que iban desde el 10.5% semestral (en el caso de refaccionarios),
hasta el 13.5% trimestral (en el caso de avío) (V/16).
Además,
para 1977 es ya tradición que el crédito oficial destinado al campo,
frecuentemente no se recuperaba en su totalidad. En el plazo inmediato, el
problema no tenía una solución aparente. Sólo en el mediano y largo plazo es
que la situación podría cambiar parcialmente, siempre y cuando se diera el
supuesto de que las áreas tempraleras efectivamente capitalizacen los procesos
productivos en ellas efectuados, mediante la expansión de la presencia de la
iniciativa privada (V/14).
A
veces el intento de no perder fondos por este concepto, lleva a la burocracia
gubernamental a reducir aún más los recursos canalizados al agro, vía crédito.
Con todo y que, visto globalmente, los recursos en forma de crédito oficial
destinados al campo son insuficientes, al cumplirse el primer semestre del año,
por ejemplo el Banrural (seguramente como resultado de su nueva política de
otorgar créditos solamente si son recuperables), únicamente había desembolsado
menos del 30% del total de fondos que tenía programado ejercer durante el año:
807 millones de pesos, de un total de 2,779 millones (VIII/11).
Con
lo visto hasta aquí, se percibe que –con base en criterios cuantitativos- los
recursos destinados al agro fueron insuficientes. Pero a esta gran categoría de
acontecimientos se le adicionan algunas características cualitativas. En primer
lugar, independientemente de su monto financiero, es un hecho que no se dispuso
de personal capacitado en los volúmenes necesarios para satisfacer los
requerimientos tecnológicos, administrativos y de desarrollo de los planteamientos
gubernamentales en lo que respecta al medio rural. Por ejemplo, a la vez que
existe un fortísimo déficit de extensionistas agrícolas, la coyuntura
determinar el que no se puedan incorporar al proceso productivo en el campo
–por no encontrar empleo ahí- más de dos mil del total de 15 mil agrónomos que
existían en el país (VII/20 y 24).
Con
base en lo anterior, no puede menos que plantearse que difícilmente podrían
cumplirse los planes gubernamentales para vincular la docencia e investigación
agrícola superior a los objetivos que se esgriman respecto al agro. Recuérdese
al respecto, que la tecnología agrícola generada en el país era utilizada sólo
en 20% de la superficie nacional cultivable. En el marco de la crisis, llevarla
al 80% restante –cosa que no había sido
posible lograr en tiempos normales- resultaba punto menos que imposible.
Así,
la falta de volúmenes adecuados de recursos financieros, humanos y técnicos en
el agro, durante 1977, no es más que el referente, concretizado, de la penuria
gubernamental global, aunado al hecho de que no es posible obtener recursos
presupuestales del campo (principalmente por las presiones de las diferentes
fracciones de la burguesía rural). Esta falta de recursos tiene diversas formas
de manifestarse en el proceso conforme al cual se plantea este año la salida a
la crisis. Entre otras, se manifiesta: en lo corto de los objetivos, metas y
programas del plan nacional de desarrollo agrícola y ganadero; en lo exiguo del
crecimiento del área bajo riego; en el inadecuado ritmo de crecimiento de
fuentes de empleo en el campo; en la incapacidad para extender cabalmente la
electrificación rural; en la insuficiencia de capacidad instalada de
almacenamiento de productos
agropecuarios; en un agravamiento del déficit de fertilizantes; en un
posible alto grado de insatisfacción de los recursos de diversa índole
demandados por la organización y operación de los Distritos de Temporal; en un
no del todo coherente manejo de la política de los subsidios gubernamentales de
las actividades agrícolas, ganaderas y agro industriales; en la insuficiente
canalización de créditos oficiales, y en una mayor inflexibilidad para su
otorgamiento si no existen altas posibilidades de recuperación; en el desempleo
de técnicos altamente calificados, necesarios para el desarrollo del agro; y,
en la desvinculación de la investigación y docencia agropecuaria, con las
prácticas de producción realmente seguidas en el campo.
Ir al principio
de este documento
Enviar correo a:
III.- Escollos burocráticos: el feudalismo administrativo contra la reforma administrativa.
Durante
buena parte de su campaña presidencial, y en su discurso de toma de posesión,
López Portillo manejó el argumento de que sería necesario someter el aparato
burocrático a un proceso que permitiera alcanzar su máxima organización
interna; que permitiera sentar bases sólidas para proceder a realizar su labor
política y económica en el ámbito externo a sí mismo.
Puesto
en el lenguaje de la ideología oficial, se planteaba como indispensable el
dejar transcurrir un período durante el cuál sería necesario que el gobierno se
organizara para organizar. Siguiendo aquí un tanto el lenguaje del régimen
precedente, a este período y a este proceso se le denominó reforma
administrativa.
Para
el titular del ejecutivo federal, no existe una única vía que posibilite –por
sí misma- el salir exitosamente de la crisis. La acción gubernamental para
contrarrestar la inflación-recesión, y a todo lo que ello implica, no podía ser
simple; tenía que abarcar varios frentes. JLP es más que claro al respecto: la
reforma política, la reforma fiscal, la reforma administrativa y la alianza
para la producción, son la respuesta completa a la crisis por la que
atravesamos (IX/27). Aquí, el planteamiento implícito es, más ó menos, el
siguiente; la reforma política se requiere para que se cumplan los programas estatales
en cuanto a la alianza para la producción. Por otro lado, se requiere que el
gobierno maneje mayores fondos; de ahí que sea necesario efectuar una reforma
fiscal que facilite el obtener mayores volúmenes de ellos. Pero, para que estas
tres se lleven a cabo, es imperioso que se efectúe la reforma administrativa
(VIII/19). Esto es lo que le llevó a afirmar, en más de una ocasión, que el
país no es subdesarrollado, sino subadministrado.
La
reforma administrativa, entendida en los términos anteriores, logró ciertos
avances. El 13 de marzo, el presidente de la república anunciaba la terminación
de la primera etapa de su programa al respecto. Ello significa que, durante los
primeros cuatro meses del nuevo sexenio, buena parte de los aproximadamente
800,000 empleados del gobierno federal y 120,000 empleados de empresas
paraestatales (VIII/20) fueron horizontalmente reubicados. El inicio de la
segunda fase de la reforma administrativa, conforme a la cual 898 entidades
paraestatales se integrarían en 12 sectores, fue anunciada por JLP a fines de
julio. Finalmente, en su primer informe presidencial, López Portillo daba a
conocer el fin de esta segunda etapa del aparato gubernamental, estableciendo
que en la siguiente se intentaría lograr la integración intersectorial. El
objetivo de esta tercera etapa sería el de articular en un plan total los
proyectos que –para fines de análisis- los técnicos gubernamentales habían
venido clasificando por áreas, pero que en la realidad se encuentran
interrelacionados (IX/1).
Conforme
a la visión oficial, al término de esta última etapa se habría dado así cabal
cumplimiento –a primera vista- a los propósitos gubernamentales con respecto a
su organización interna. El inicial reacomodo horizontal, estaría indicando así
que el gobierno había alcanzado su máximo nivel de capacidad para organizar a
las fuerzas políticas, actores económicos y elementos ideológicos de la
sociedad mexicana. Se habría llegado al punto que, como meta, ya señalaba el
presidente de la república en agosto: de una parte, descentralizar, acercar la
decisión (gubernamental) a los puntos de otra ejecución en todo el territorio
nacional, (conforme) a un esfuerzo (que) no es contradictorio, sino
complementario. (VIII/2).
¿Pero
ello es así en la realidad? ¿ya se había llegado a este punto? En los dos
títulos anteriores, se han visto algunos de los hechos que, bien en la forma de
presiones políticas, ó bien en la forma de escollos a la crisis. En última
instancia, estos hechos adoptan la forma de escollos a los planes que la
fracción hegemónica de la burocracia central tiene en cuanto a la reforma
política, a la alianza para la producción y a la reforma fiscal. Tal y como
sucede en estos tres casos, se considera aquí que existen elementos suficientes
como para suponer que también la reforma administrativa tiene serios obstáculos
para realizarse y que, por tanto, no pudo neutralizar en su totalidad a las
presiones que dificultaban la adecuada ejecución, por parte del aparato
burocrático, del papel de único rector nacional en el año 77.
En
primer lugar, los fortísimos cambios que ocurren al interior de la estructura
del gobierno tienen que incluir, en la práctica diaria de la ejecución de las
actividades directamente vinculadas a ellos, el pasar forzosamente por una primera
etapa de ajuste (VII/23). Al menos durante esta primera etapa de ajuste, la
reforma administrativa fue, así, más un obstáculo que una ayuda para la
proclamada organización interna.
Una
vez pasada esta primera etapa de ajuste, sobreviene una pléyade de
dificultades. Para cumplir con lo que oficialmente se esperaba de ella, la
reforma administrativa debía combatir tanto viejos como nuevos problemas al
interior de la burocracia; ancestrales, y generados por el intento mismo de su
puesta en marcha. Sea como fuere, todos parecen convergir en lo que el propio
JLP denominó feudalismo administrativo. Este corresponde a la acción de
camarillas, ubicadas al interior del aparato gubernamental de diversa magnitud
y fuerza, con mayor ó menor grado de vinculación con fuerzas externas a la
burocracia, y que –obedeciendo a intereses ideológicos. Políticos, económicos ó
simplemente de fidelidad personal- obstaculizan (a veces de salida a la crisis,
éste es sin lugar a dudas el principal problema a que se enfrenta la reforma.
La
presencia de este fenómeno se manifiesta de diversas formas. Una de ellas
consiste en el extremo ritualismo existente al interior de la burocracia.
Considérese, por ejemplo, que en el país los proyectos grandes e importantes
tardaban hasta cinco años en madurar, y requerían hasta de 500 ó 600 copias
para la emisión del número de resoluciones requeridas (III/16). La reforma
administrativa fue incapaz durante 1977 de incidir sobre esto, a la vez que de
evitar caer en el extremo opuesto de irracional grado de pragmatismo. Por ello,
el tiempo de operacionalización de los programas y proyectos de salida a la
crisis, sectoriales e integrales, no se vió significativamente acortado.
Incluso,
cabría preguntarse si este tortuguismo burocrático no se vió acentuado por la
eficiencia de la propia reforma administrativa en algunos niveles e instancias,
y la ineficiencia de la misma en otros. Por ejemplo, en 1977 existe una sobre
demanda de los mecanismos estatales de arbitraje en la lucha de clases
–concretamente, sobre las juntas de conciliación y arbitraje-. A la vez que se hizo más eficiente –como consecuencia
de la reforma administrativa, y del recrudecimiento de la misma lucha de
clases- el mecanismo de captación de demandas, la adición de volúmenes no despreciables,
condujo a un auténtico rebasamiento de la capacidad administrativa de manejo de
los conflictos en sí (VII/21).
Además,
el feudalismo administrativo dificulta la real coordinación entre las diversas
instancias gubernamentales –del mismo ó diferente nivel jerárquico-. Los
técnicos de la reforma administrativa parecen no haber considerado
suficientemente esta consecuencia del mencionado fenómeno. Por el contrario,
plantean bastante en abstracto las reubicaciones, ajustes, desajustes, tareas
comunes y tareas individuales de las diversas dependencias gubernamentales.
Esto resultó particularmente grave para el cumplimiento de las propias metas
del gobierno. Ello salta a la vista cuando se considera que sus planes
contemplaban precisamente la idea de que
la mejor forma de combatir la escasez de recursos públicos es
racionalizando al máximo posible la acción de la burocracia; se parte de la
idea de que, para evitar traslapes de funciones y, por tanto, desperdicios de
recursos, se requiere estrechar la coordinación. El problema es que los
tecnócratas respectivos parecían haber esperado que ésta vendría
automáticamente. No mostraron haber concebido que el feudalismo administrativo
es un fuerte valladar al respecto.
Otra
de las principales formas en que el papel de obstáculos del feudalismo
administrativo se hace presente, consiste en su papel de propiciante de la
corrupción. En principio, la operacionalización de los planes propuestos por el
Estado implica, necesariamente, la eliminación de la corrupción. En la
realidad, la reforma administrativa no contempla mecanismos realmente eficaces
para desterrarle. La razón de ello es sencilla; es imposible que con este sólo
mecanismo se lograra su eliminación.
El
feudalismo administrativo se encuentra presente en todas y cada una de las
dependencias del gobierno federal, de las empresas paraestatales y aún al nivel
de la burocracia pública de los municipios y de cada entidad federativa. Cubre
–a lo largo y a lo ancho, de arriba abajo- la totalidad del vasto aparato gubernamental
del estado mexicano. Dada la problemática general del trabajo que aquí se
presenta, es importante ver como se manifiesta éste en el caso de las
instancias directamente responsables de la implantación de los planes
gubernamentales respecto al agro.
El
centralismo, la desorganización, la rivalidad entre organismos federales,
estatales y municipales, y el burocratismo, alimentan la inadecuada presencia
económica y la debilidad político-orgánica del gobierno en el medio rural. Las
exigencias estructurales y superestructurales de la descampesinización,
implican un máximo de coordinación entre las diferentes instancias del estado
que participan en los planes gubernamentales (III/15) vinculados con el
campo. El feudalismo administrativo obstaculiza su logro. La acción de las
camarillas responsables de existencia, que propician la corrupción, estimulan
el tortuguismo y frenan la coordinación entre los diversos componentes
gubernamentales, se deja sentir en las secretarías, empresas y comisiones que configuran
el sector agropecuario del gobierno.
Su
presencia se manifiesta de muy diversas maneras. En primer lugar,
principalmente debido a este feudalismo administrativo, es que los proyectos
gubernamentales respecto al agro, en que están involucradas las acciones de
diversas secretarías, se hace difícil. Es frecuente que, en estas condiciones,
sólo la intervención presidencial directa salva los obstáculos. Por ejemplo, el
director de la comisión del plan nacional de grupos marginados y zonas
deprimidas (COPLAMAR) y a la estrategia de coordinación intersectorial que se
pretende implantar para echarlo a andar, afirmó: la supervisión directa del
presidente de la república de la labor es fundamental, ya que en México o
muchas veces sólo la orden del presidente es lo único que se respeta y salva a
algún proyecto de perderse en la maraña de nuestros distintos niveles
burocráticos (VII/29).
Lo
que sucede es que el feudalismo administrativo empeora una situación en que la
coordinación es, de por sí, difícil.
Las dependencias que a menudo son
llamadas a participar en una sola acción, programa, proyecto ó plan
gubernamental, son sumamente heterogéneas. Independientemente de la existencia
del feudalismo administrativo, la coordinación de lo heterogéneo es de suma dificultad,
más aún cuando no hay una absoluta claridad de qué es lo que pretendidamente
unifica lo diferente. Por ejemplo, la heterogeneidad de su composición interna
dificulta una genuina coordinación entre las diversas instancias que componen a
los distritos de temporal. Considérese al respecto el caso concreto de la
composición interna del distrito temporal de Córdoba, Veracruz; en éste están
representadas las diversas secretarías (SRA y SAR, por lo menos) del estado,
ANAGSA, GUANOMEX, CONASUPO, y otras dependencias que tienen relación con el
sector ejidal y de pequeña propiedad (BANRURAL, CNC, CCI, INMECAFE, etc.)
(V/15). Si a esta heterogeneidad se le agrega el indudable hecho de que las
diferentes instancias gubernamentales participantes corresponden por lo menos a
un feudo, se tiene una clara idea del problema. En este sentido, no queda más
que considerar como optimistas las declaraciones del director general de
distritos de temporal (IX/25):
“los
distritos de temporal se crearán en todos los estados de la república; estarán
administrados por un Comité Ejecutivo, que preside el gobernador de cada
entidad, y en el que participan todas las secretarías y empresas paraestatales
que tienen que ver con el agro. Dentro de dicho comité, toca a la SARH programar las actividades para aumentar la
producción agrícola y en el caso de que el Estado intervenga en forma directa
en la explotación de predios, a esta secretaría sólo se correspondería el
aspecto productivo y las utilidades
serían manejadas y distribuidas por la SRA. La secretaría de agricultura de
ninguna manera pretende entrar en conflicto con la SRA ó con las otras
dependencias que tienen que ver con el agro, sino que lo que se quiere lograr
es la coordinación e integración de esfuerzos, cada entidad realizando las
tareas que le competen”.
Otro
ejemplo; en la zona selvática de Chiapas intervienen 14 instituciones,
oficiales y privadas, con proyectos diferentes para incorporar al indio a la
cultura del resto del país, lo que hace muy difícil no duplicar esfuerzos y
dispersar recursos. En estos casos, no
es mínima la responsabilidad del feudalismo administrativo en el hecho de que
sea frecuente el que los técnicos y personal de diversa jerarquía destacado ó
comisionado no se presente más que esporádicamente a los sitios en que
formalmente debería establecerse permanentemente (VIII/2).
Como
ya se ha visto, la reforma administrativa contempla un profundo proceso de
reorganización de la maquinaria gubernamental. En este sentido, en tanto que no
se desterró el feudalismo administrativo, un factor más que dificultó la
implantación de los planes de la fracción López Portillista, consiste en la
lucha que indiscutiblemente apareció al interior de los organismos creados con
la supuesta finalidad de operacionalizarlos. Por ejemplo, en las comisiones de
planeación y operación de la zafra, se denunció –en múltiples ocasiones- el
surgimiento de conflictos a grado tal que se las identificaba como factores de
discordia (II/26).
Por
otro lado, la unificación –integral, ó sólo en cuanto a su acción- de la
multitud de direcciones que existen al interior de las principales dependencias
vinculadas al agro (VII/20), como medio formal para agilizar sus tareas en el
campo, tendría que haber sido sumamente rápida y racional, para que el
descontrol inicial no revirtiera negativamente, en comparación con los
objetivos idealmente buscados, en la realidad. La cantidad de intereses
acumulados en cada una de estas direcciones lo impidió en alto grado. De esta
manera, la actuación de la burocracia conforme a los planes de reforma
administrativa, en vez de dinamizarse, tendió a tornarse más tortuosa y lenta
(VII/20). Este hecho fue reconocido –como posibilidad- por el propio secretario
de la SARH: todo lo que hagamos nosotros no tendrá ningún valor, si es que
realmente no contamos con el esfuerzo de los trabajadores de la SARH. (IX/29).
Si
no era manejado cuidadosamente por el gobierno, un posible aumento al de por sí
ya excesivo centralismo (VI/21) entonces existente en materia de resolución
estatal de problemas agrarios, lejos de constituir un remanso de funcionalidad
–conforme a las perspectivas oficiales-, se convertiría así en un factor
altamente determinante de trámites largos y caminos erráticos. Por ejemplo, aún
en el supuesto de que el gobierno hubiese contado con la cantidad de recursos
necesarios para implantar sus planes de crédito rural, está por verse la manera
conforme a la cual se habría garantizado que dicho crédito se canalizara –a
través de sus instituciones-, hasta hacerlo llegar efectivamente a los
productores. La hipótesis que podría establecerse al respecto, de manera
tentativa, consistiría en que los cambios en la maquinaria burocrática
–producto de la implantación de la reforma administrativa- fueron más un
obstáculo que un factor de agilización de otorgamiento de crédito. No hay que
olvidar aquí, claro está, que el estado aceleraba la conformación del conjunto
de reglamentos requeridos para la entrega directa de los fondos crediticios
oficiales al productor (II/26).
Incluso,
por más que se amenazó formalmente con el despido a aquellos funcionarios que
no cumpliesen adecuadamente con su papel de facilitadores de la máxima
coordinación intragubernamental, la protección de sus respectivas camarillas
tendió a neutralizar su cumplimiento efectivo. Ello tenía que ser así, a no ser
que hubiesen sido sustituidos la mayoría de los funcionarios medios por
tecnócratas puros. Ello demandaría su sustitución por personal de nuevo ingreso
al gobierno, que no tuviera vínculos con ninguna camarilla en especial. En
cierta medida, los altos estratos de la burocracia parecían estar manejando
esta estrategia. Así lo indican la implantación de cursos, como aquellos
destinados a formar planificadores agrícolas –dirigido a universitarios de reciente
egreso, efectuado por CENAPRO- y a adiestrar a futuros planificadores y
administradores del recurso hidráulico -realizado por la comisión del plan
nacional hidráulico en la UPIICSA, del IPN-. Pero en este planteamiento,
aparentemente racional, hay por lo menos dos hechos que se hacen a un lado. En
primer lugar, -suponiendo que existiera el número requerido-, la pureza de las
personas llamadas a constituirse en personal gubernamental directivo en el agro
sería sólo inicial. A mediano plazo, éstas serían irremediablemente
contaminadas por los intereses desprendidos de la formación de nuevas camarillas en que quedarían ubicadas, por lo
que muy posiblemente el problema volvería a los niveles que presentaba antes.
Mientras no se ataque de raíz el monopolio político interno y externo al
aparato burocrático, es posible que bien pronto estos nuevos funcionarios
estuvieran en contubernio con representantes de empresarios rurales, para
explotar al campesino y al proletariado del campo, en grados poco favorables incluso para la legitimidad
gubernamental. Por otro lado, al sustituir al viejo personal directivo, feudal
y corrupto, se estaría sacrificando la experiencia acumulada por los entonces
actuales funcionarios, y sustituyéndola por un notable desconocimiento real de
la problemática rural –aun cuando, en función de su formación académica
estricta, pudiera ser formalmente lo contrario- del nuevo personal directivo.
La manera conforme a la cual la fracción hegemónica de la burocracia dictaría
la forma de salir de este dilema, no quedó clara durante el año.
En
síntesis, la reforma administrativa planteada por la fracción hegemónica de la
burocracia central del estado mexicano, no tiene en 1977 reales posibilidades
de combatir la acción de las camarillas que se encuentran incrustadas en el
propio interior de la maquinaria del gobierno; en general, la acción de estas
camarillas agudizan el tortuguismo burocrático, fomentan la corrupción y evitan
la coordinación requerida para la implantación de los planes gubernamentales.
En el caso concreto de las dependencias vinculadas directamente al agro, su
presencia fomenta el centralismo, la desorganización y la rivalidad entre
organismos federales. Al dificultar la unidad de lo esencialmente heterogéneo
de las dependencias con ingerencia en el campo, hace necesaria la constante
presencia de la palabra presidencial para dirimir conflictos intra
gubernamentales. Por tanto, dificulta el destierro del traslape de funciones. A
la vez que obstaculizan la racional integración de las direcciones
gubernamentales existentes en el anterior esquema organizativo, estas
camarillas entablen luchas para obtener el control de las nuevas organizaciones
creadas por la reforma. En general, los grupos así incrustados en la propia
maquinaria burocrática obstruyen la canalización de recursos gubernamentales al
campo, en los volúmenes y con la calidad adecuados –en forma de especie, de
personal capacitado ó de recursos monetarios-.
Al
manifestarse su presencia con todos estos escollos, con el feudalismo
administrativo de las diversas camarillas burocráticas, éstas se convierten
automáticamente en obstáculos para la efectiva implantación de los planes que
el gobierno ha definido con respecto al medio rural. Por lo tanto, se
convierten en un problema más, que dificulta la efectiva dirección
gubernamental del proceso de salida a la crisis en el año de 1977. En concreto,
obstaculizan el desempeño del papel que, en este proceso, le toca jugar al
campo.
Ir al principio de
este documento
Ir a página del Dr Xavier Gamboa Villafranca
Enviar correo a:
__________________________________________________________________
* Los datos entre paréntesis, que aparecen
constantemente de aquí en adelante, se refieren a la fecha en que ocurre el
acontecimiento que funge como materia prima para una afirmación cualquiera.
Para el lector interesado en profundizar en el acontecimiento, ó en ubicarlo
–con cierto orden cronológico- en el devenir histórico del período que aquí se
estudia, se recomienda remitirse al apéndice A.
169 Cfr. Capítulos II y IX, así como el apéndice “C”.
