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Perspectiva Minera


Debate sobre el derecho del suelo y el que ejerce el del subsuelo

Ordenamientos jurídicos que consagran 

el carácter de utilidad pública de la minería

- Los subsectores de la minería chica y cooperativizada, han expresado su criterio sobre los proyectos reglamentarios del Código de Minería, en el concerniente a la titularidad del suelo y el subsuelo o los recursos minerales.

- Ambos sectores han manifestado enfáticamente su contrariedad y oposición a los intentos de modificar los artículos que hacen referencia a los derechos legales de propiedad en este complejo tema.

- Para enriquecer el debate, apelamos a la autorizada opinión de un destacado profesional y experto en Derecho Minero el Dr. Teddy Cuentas Bascopé.

- Este analista, en una publicación especializada 

Dr. Teddy Cuentas, analista y prestigioso

 abogado en Derecho Minero.

publicó un extenso comentario sobre el rol de la minería y la necesidad de encarar adecuadamente este tema, para atenuar lo conflictivo y evitar futuras confrontaciones que pueden constituirse "en el talón de Aquiles" del desarrollo minero.

- Por su trascendencia e innegable actualidad reproducimos el merituado comentario.

EL ROL DE LA LEY MINERA

En principio, las leyes mineras debieran circunscribirse a regular el dominio del Estado sobre los recursos mineralógicos, la caracterización jurídica y técnica de la concesión minera y los modos de acceso, mantenimiento y extinción de las concesiones mineras, omitiendo considerar aspectos que no le sean propios, dejando que sean las leyes específicas de cada materia las que regulen, por ejemplo, aquellos relativos a la tributación, la protección del medio ambiente o el arbitraje.

En el caso de la propiedad común los eventuales conflictos sobre mejor derecho, reivindicación, constitución de servidumbres forzosas o expropiación se resuelven por la ley civil o administrativa en este último caso y no se privilegia el derecho de ninguna de las partes en conflicto en desmedro de la otra, en aplicación del principio jurídico universal de la igualdad de las partes.

En materia minera: ¿Estará el concesionario en desventaja de condiciones?

"A priori", parecería injustificado otorgar un tratamiento especial a favor del concesionario. No obstante, la formación geológica de los depósitos mineralizados, la connotación económica de la industria, su incidencia en la generación de empleo directo e indirecto, así como en la de divisas e impuestos y, en suma, la imperiosa necesidad de desarrollar una industria que se constituye en la mayoría de los países latinoamericanos en el principal sostén de su desarrollo económico, justifican, per se, la necesidad no de otorgar malentendidos privilegios, sino de conceptualizar adecuadamente las características de la actividad minera.

Más aún, el carácter aleatorio de la minería no circunscrita únicamente al riesgo geológico sino al comportamiento de precios de los minerales en los mercados internacionales o a la creciente aparición de productos sustitutivos de las materias primas e incluye, entre otros, aspectos de orden macroeconómico, político, social, ambiental y el tratarse de una industria de proyectos de largo alcance, uso intensivo de capital de riesgo y tecnología de punta y eficiente manejo gerencial, respaldan con creces el establecimiento de normas especiales que regulen su funcionamiento.

No obstante, resulta innegable que un régimen legal propio especial para la minería otorga preeminencia al derecho del concesionario en su relación con los titulares del suelo y particularmente con las comunidades indígenas, generando por lógica consecuencia la reacción adversa de los eventualmente afectados por las facultades coercitivas de imposición de servidumbre y de expropiación de que está investido el concesionario.

El concesionario u operador minero por su parte, en muchas ocasiones opta por tratar de encontrar soluciones simplemente legales con toda la fuerza de coerción y coacción que caracterizan a las normas jurídicas para resolver sus controversias con los titulares del suelo, prescindiendo absolutamente de los factores culturales, sociológicos, económicos, antropológicos y ambientales a los que hacíamos mención, tornando de esta manera más crítica y difícil su relación con dichos titulares o comunidades originarias.

Lo anterior ha dado lugar a que en las reformas legislativas que vienen encarando nuestros países se hubiera optado por declarar también de "utilidad pública", "proyectos de interés nacional" u otras denominaciones similares, a actividades industriales o no, distintas a la minería, contraponiendo de esta manera las leyes de tierras, forestales, ambientales etc... a la ley minera, lo que contribuye significativamente a que la relación superficiario - concesionario, se torne cada vez más difícil para el operador minero, desalentando de esta manera la imprescindible captación de inversiones privadas.

Si a lo anterior añadimos el significativo impacto de las corrientes ambientalistas que han convertido a la actividad minera en el ejemplo de la contaminación existente en el mundo con los efectos consecuentes relativos a la responsabilidad por el pasado y la internalización de costos cada vez más crecientes para la preservación del eco - sistema, resulta fácil advertir que la interacción entre titulares de derechos mineros y los del suelo y comunidades indígenas, requiere un análisis integral y de largo plazo en la perspectiva de encontrar los mecanismos de compatibilidad de intereses muchas veces contrapuestos.

La formulación de políticas intensivas de información y participación pública en materia de minería, la determinación precisa del rol del Estado y su capacidad eficiente para resolver eventuales controversias, la generación de data ambiental adecuada que facilite la negociación, el establecimiento del apoyo necesario para la incorporación del sector minero informal a tecnologías accesibles y adecuadas a la naturaleza de sus operaciones y el acceso al financiamiento y asistencia técnica para mejorar sus operaciones, constituyen imperativos de urgente consideración para reinsertar a la minería en el marco de legitimidad frente a la sociedad civil.

En ese contexto, la ley minera juega un papel trascendente. En la medida que la norma especial de minería se limite a establecer principios abstractos no suficientemente definidos, traduzca únicamente la coerción y eventual coacción de su imperativo categórico y no se convierta en un instrumento que facilite el avenimiento directo entre las partes, corre el riesgo de convertirse en un conjunto de enunciados sin la imprescindible eficacia práctica de sus normas.

Del mismo modo, si el Estado se torna ineficiente en la definición de su rol o carece de capacidad administrativa confiable para resolver controversias o no desarrolla políticas de amplia difusión de información, no solamente minera sino también de toda aquella que tenga relación directa o indirecta con la minería, no será posible abrigar esperanzas de un desarrollo racional y armónico de los recursos mineralógicos yacentes en su territorio.

Los operadores mineros, por su parte, requieren imprescindiblemente compenetrarse de las distintas realidades étnicos - culturales, sociales, niveles de desarrollo humano, políticas y ambientales existentes y vientes en los lugares donde realicen sus actividades para coronar con éxito sus emprendimientos empresariales, más aún si se tiene en cuenta el largo plazo de sus proyectos.

La experiencia reciente de países latinoamericanos que han logrado desarrollar su minería como es el caso del Perú y Chile, ha demostrado que únicamente el desarrollo de una estrategia empresarial de negociación directa, en lo posible sin intromisión del Estado ha permitido el establecimiento de faenas mineras exitosas y de largo alcance.

Lo anterior no significa, en ningún caso, que la ley minera deba prescindir de instituciones jurídicas tan importantes como la de la distinción del derecho del suelo y del subsuelo o la constitución de servidumbre forzosas, del amparo administrativo o de la propia expropiación a falta de avenimiento directo entre las partes.

Sin embargo, la incorporación en su normativa de mecanismos eficientes de participación pública, de medidas propiciatorias del diálogo directo, de instrumentos de acceso a los beneficios económicos que genera la minería por parte de las regiones y de incentivos para que las empresas operadoras puedan desarrollar proyectos socio - económicos con los municipios y regiones, darán lugar a que el desarrollo económico que se pretende con la minería se traduzca en el fin último del Estado consistente en lograr desarrollo humano.

El Nuevo Código de Minería de Bolivia, promulgado recientemente en 1997, además de mantener incólumes las instituciones jurídico-mineras precedentemente mencionadas, opta por: I) Reconocer explícitamente las disposiciones del Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a los derechos de los pueblos indígenas; II) establecer mecanismos de conciliación para determinar el justiprecio emergente de las servidumbres o la expropiación con intervención del Superintendente Agrario o Forestal, según el caso; III) destinar un 30% de la patente minera anual (canon o derecho de vigencia en Chile y Perú, respectivamente) al o los municipios donde se encuentren ubicadas las concesiones; IV) definir que el impuesto Complementario de la Minería (I.C.M.) sea destinado íntegramente a la región productora; y V) determinar que las empresas mineras y/o metalúrgicas puedan deducir como gasto las contribuciones voluntarias que efectúen cuando éstas se destinen exclusivamente a la ejecución de proyectos de desarrollo, siempre que estas deducciones no excedan del 10% de las inversiones acumuladas en exploración, desarrollo, explotación, beneficio y en protección ambiental directamente relacionadas con sus actividades mineras y/o metalúrgicas y que en la ejecución de los referidos proyectos de desarrollo se concerte con el municipio e incluya necesariamente un aporte mínimo de contraparte de éste del 20% del proyecto. (Fuente Minería y Construcción)

 

Restauración de tierras y abandono

de residuos en las operaciones mineras

- El Instituto Geominero de Madrid-España, ha estudiado a fondo la problemática de los trabajos de restauración de los terrenos afectados por las actividades extractivas, para alcanzar la estabilidad de las estructuras a largo plazo, la protección de las tierras frente a los procesos erosivos, la prevención de la contaminación ambiental, el acondicionamiento para la recuperación y abandono de los diques y la puesta en uso de los terrenos recuperados.

- Por su importancia informativa para los operadores mineros, que deben cumplir con las distintas normas ambientales de restauración y su remediación de los impactos ambientales, transcribimos algunos conceptos básicos y fundamentales que sin duda serán de mucha utilidad.

ESTABILIDAD DE LAS ESTRUCTURAS A LARGO PLAZO

La diferencia principal en las condiciones de estabilidad de una presa durante el período de operación y después de su abandono se encuentra en la situación del nivel freático. Generalmente, cuando cesa el vertido de residuos y no existe un aporte de agua exterior los niveles freáticos caen drásticamente, lo cual se traduce en una mejora sustancial de la estabilidad de los taludes. En principio, cualquier presa que fuera estable durante el período de construcción lo seguirá siendo tras el cese de las operaciones.

No obstante, podrá recurrirse a todo un conjunto de medidas correctoras, si en algún momento se viera que las condiciones de estabilidad no son las adecuadas.

El primer procedimiento consiste en la descarga parcial del material de coronación con vistas a reducir las tensiones en la base del dique, esto sólo es posible si el citado dique tienen unas dimensiones importantes. Otra técnica consiste en el aprovechamiento de ese material colocándolo como refuerzo al pie de la presa sobre una capa filtro, al mismo tiempo que se reduce la pendiente del talud. También es posible proceder al refuerzo del dique adosando escombros sobre una capa dren creando bermas intermedias y a la colación de filtros invertidos para facilitar el drenaje en la base y cimentación del dique. Por último, otros dos procedimientos consisten en el recrecimiento dejando bermas durante la operación que faciliten el tendido del talud general y la depresión de los niveles freáticos mediante sondeos, drenes horizontales a distintas alturas, etc.

Como dentro del proceso de abandono de una presa de residuos está el modelado de la misma, es aconsejable que se aprovechen en ellos los materiales que se empleen para su estabilización. Lo ideal, desde el punto de vista de la restauración, es disponer de suficiente estéril de relleno para conseguir unos perfiles suaves, esto no siempre es fácil o económico, por lo que suele adoptarse el método alternativo, que consiste en adosar a los taludes espaldones de escombros granulares y escollera.

En cuanto a la estabilidad sísmica, cabe decir que en el primer caso las condiciones son más favorables, ya que al no estar saturados los residuos el riesgo de licuefacción de los mismos es mucho menor. Esto se ha puesto de manifiesto en Chile en los depósitos de residuos de minas de cobre abandonadas que han resistido numerosos terremotos.

Las principales causas de inestabilidad de las presas abandonadas son de tipo hidrológico. La acumulación repentina del agua de lluvia puede provocar la rotura del dique por desbordamiento o por erosión en el pie del mismo. Aunque una presa sea segura, desde el punto de vista hidrológico, durante la vida operativa de la misma, no significa que lo sea indefinidamente después de su abandono. Si se considera el empleo de una presa con una vida de 30 años que se ha diseñado para un período de retorno de inundación de 1.000 años, la probabilidad de rotura es del 3%. Para los 500 años siguientes esa probabilidad se eleva al 40%. Por este motivo, sería deseable que las presas se diseñaran con el criterio de Inundación Máxima Probable (IMP) más que con un período de retorno dado. Esto puede resultar inviable desde un punto de vista económico, pero pone de manifiesto la necesidad de mantener y en algún caso de complementar las obras de drenaje.

Debe evitarse la acumulación del agua de lluvia sobre la superficie de la presa. Para ello, se cubrirán los depósitos, sobre todo donde exista alguna depresión, para alcanzar pendientes de drenaje entre el 0,5 y el 1%.

PROTECCION FRENTE A LOS PROCESOS EROSIVOS A LARGO PLAZO

Los depósitos de residuos mineros son susceptibles de erosionarse formando surcos y cárcavas bajo la circulación de lluvia por las superficies. También la erosión eólica es en estos casos muy importante, ya que puede dar lugar con el tiempo a un desplazamiento del material como si de una duna de arena se tratara.

La erosión por acción del viento incide más sobre las superficies planas de las presas, mientras que la de tipo hídrico lo hace sobre los taludes. Para luchar contra esta última el primer criterio que debe seguirse se basa en diseñar los taludes con unos ángulos bajos comprendidos entre 3:1 y 5:1 y, a continuación, adoptar alguno de los métodos de protección y estabilización que se comentan seguidamente.

Cuando se pretende restaurar una presa recién construida, la primera etapa consiste en drenar y desecar la misma hasta conseguir una superficie de los materiales firme y estable. Esto puede requerir períodos de tiempo muy dilatados dependiendo de las condiciones climatológicas, tamaño de balsa y naturaleza de los lodos. El secado puede ser simplemente por evaporación del agua o por drenaje y bombeo del agua hasta una planta de depuración y posterior vertido.

Una vez superada esa etapa se procederá a la estabilización mediante uno o varios de los procedimientos siguientes: protección con escollera, estabilización química, o revegetación.

La cubrición con escollera es el método clásico que se emplea para estabilizar los taludes. El término escollera incluye no sólo los fragmentos rocosos más gruesos, sino incluso la grava y otros materiales como la escoria de fundición que a veces se han utilizado.

La estabilización química se usa fundamentalmente para evitar la formación de polvo por la acción del viento. En general, no puede considerarse como una protección permanente.

El último procedimiento de estabilización, que es compatible con el anterior, consiste en la revegetación que, además de reducir la acción erosiva del agua y el viento, sirve para reintegrar paisajísticamente al entorno las presas de residuos y en ocasiones darles un uso posterior.

PREVENCION DE LA CONTAMINACION AMBIENTAL

Cuando disminuye el caudal de los efluentes de drenaje o cuando eventualmente cesan después de la descarga de lodos, deben tomarse medidas especiales de prevención en algunos casos. En particular, cuando los residuos contienen pirita al bajar el nivel freático se produce la oxidación de ésta descendiendo el pH e incrementando la liberación de minerales contaminantes que son mucho más nocivos, por lo general, que las sustancias presentes durante el período activo de la empresa. Como existe un riesgo de lixiviación de esos productos y, consecuentemente, de contaminación de las aguas subterráneas, a menudo se requiere la cubrición de las presas con una capa de arcilla antes del abandono, en combinación con la nivelación y afinado de las superficies para prevenir la formación de charcos. En el caso particular de lodos muy ricos en pirita puede ser interesante contemplar la posibilidad de mantener saturada la presa con el fin de evitar la oxidación a largo plazo.

 

Catamarca, el emporio

de la minería argentina

- La operación de oro-cobre "Bajo de la Alumbrera", que está en explotación desde

el año 1997, tiene una inversión del orden de mil 200 cuarenta millones de dolares ($us. 1.240.000).

 

Introducción: El distrito de Farallón Negro, es el área mejor conocida por los exploradores e investigadores mineros en la Argentina. De hecho, en el distrito se encuentra el yacimiento del Bajo de La Alumbrera, la mina más grande de Argentina (cobre-oro), una operación minera de "joint venture" entre Mount Isa Mines de Australia, la casa británica Río Tinto, la empresa sudafricana Billiton y la empresa argentina Yacimientos Mineros Agua de Dionisio (YMAD, una entidad en la que participan el gobierno de Catamarca y la Universidad de Tucumán).

Después de realizar una inversión de $us. 1,240 millones, Bajo de la Alumbrera está en producción desde 1997. También ocurren en el distrito las explotaciones de Farallón Negro-Alto La Blenda (oro-plata), cuyas plantas y minas están en operación desde hace 25 años. El Proyecto Agua Rica, una ocurrencia cobre-oro-molibdeno, identifica en un principio como Mi Vida en descubierta en 1993 se encuentra en estado de factibilidad suspendida desde 1998 está recobrando interés luego de la recientemente anunciada fusión de BHP con Billiton.

Las vetas de Capillitas, antiguamente explotada por cobre y oro, son actualmente objeto de extracción artesanal de rodocrosita, Numerosos otros prospectos, como el Bajo de San Lucas, Bajo de Las Pampitas, Bajo el Durazno; Bajo de Tampa Tampa , Bajo Agua Tapada han sido explorados en la década de los 70 por Fabricantes Militares y recientemente por varias otras compañías. Otros prospectos que no han sido evaluados mayormente son Filo Colorado; Cerro Atajo un prospecto de oro-cobre explorado sucintamente por Recursos Americanos Argentinos y Placer Dome. Otras ocurrencias minerales del área son las vetas Los Viscos y La Josefa y algunas zonas de alteración como Las Juntas y Bajo de Tampa Tampa. La mayoría de las ocurrencias mineralizadas del distrito se muestran en la figura 1.

El sistema mineralizado de Bajo La Alumbrera está asociado a la evolución de un sistema magmático de volcanes andesíticos que se ha desarrollado en una zona de debilidad cortical, probablemente asociados a cuerpos batolíticos de composición intermedia, donde se conjugan estructuras profundas de rumbo meridiano con estructuras este-oeste a noroeste, resultantes del cambio de inclinación de la placa tectónica que se subducta bajo el continente. La actividad magmática asociada a la mineralización empezó hace unos 10 millones de años y cesó hace 5 millones de años, durante el Mioceno Superior. En su evolución se desarrollaron estratovolcanes, en cuya base se intruyeron como apófisis de cuerpos intrusivos de mediana profundidad (pórfidos), a los que se asocia la mineralización metálica de cobre, molibdeno y oro. Estos cuerpos mineralizados conllevan alteración y mineralización de tipo cobre porfírico; asociaciones minerales de metales preciosos de alta sulfuración y mineralización distal epitermal aurífero-argentífera de baja sulfuración.

La figura 2 muestra una sección transversal este-oeste, situada temporalmente en el lapso en que se originaron los cuerpos magmáticos (intrusivos y volcanes) y su mineralización asociada, indicando además el nivel actual de erosión. Desde esa época, han desaparecido gran parte de los edificios volcánicos y se exponen a la observación geológica los cuerpos mineralizados de la región, sobre un basamento fundamentalmente intrusivo y metasedimentario de edad Paleozoica inferior coronado por remanentes de productos volcánicos de composición andesítica y por rocas sedimentarias continentales mesozoicas.

A continuación, los principales tipos de yacimientos que se identifican en el distrito Farallón Negro.

YACIMIENTO DE TIPO PORFIDO CUPRIFERO

Bajo de la Alumbrera: Entre ellos, obviamente cabe destacar El Bajo de la Alumbrera, un desarrollo de alteración hidrotermal y mineralización de cobre y oro que cubre un área de 2.5 x 1.5 km, y que fue explorado en la década de los setenta por Fabricantes Militares, identificando un cuerpo de pórfido de cobre relativamente pequeño. Trabajos posteriores realizados por el grupo Musto International, permitieron definir un depósito mayor a principios de los 90 y la definir una participación del 80% en el negocio, quedando YMAD, como propietario de las pertenencias, con un 20% de interés una vez que se pague la inversión inicial. Luego Musto International vende sus intereses y estos quedan en manos de Mounst Isa Minerals (MIM), North Limited y Río Algom de Canadá. Recientemente North es adquirido por Río Tinto, mientras que el paquete accionario de Río Algon pasa a manos de Billitón. La mineralización principal del Bajo de la Alumbrera consiste en calcopirita, bornita, oro nativo en su parte central potásica y grada lateralmente hacia calcopirita y mayor pirita conforme se avanza hacia los bordes del sistema alterado cuarzo sericítico. Los recursos minerales de Alumbrera eran de unos 767 millones de toneladas con leyes 0.51% Cu y 0.64 gr/ton Au en 1997.

Entró en producción en noviembre de 1997 y continúa operando a pesar de los bajos precios de los metales. Bajo San Lucas, Corresponde a un amplio sistema alterado (1.5 x 1 km) situado en una zona montañosa y abrupta unos pocos kilómetros al sur de Bajo de la Alumbrera. Presenta un núcleo silíceo con asociación de magnetita-biotita, rodeado por alteración fílica. Fue explorado en los años 70 con sondajes cortos que indicaron un cuerpo mineralizado de sulfuros y oxidados de cobre asociados a su núcleo. Este sistema mineralizado continúa siendo evaluado por MIM, como alternativa de abastecimiento de la Planta de la Alumbrera.

Bajo de las Pampitas: Ubicado directamente al norte del Bajo de la Alumbrera, corresponde a un centro de alteración biotítica con mineralización diseminada de oxidados de cobre y brechas silíceas ricas en hierro que sobresalen como un cerro un área plana y cubierta de 500 x 700 metros, dominantemente compuesta de alteración filica y mineralización de pirita y menor calcopirita. El sistema es relativamente pequeño como para ser un productor potencial de mineralización de cobre, fue explorado por dos pozos de Fabricantes Militares que arrojaron resultados poco alentadores. Recientemente fue explorado por MIM, aparentemente con resultados discretos.

Bajo de Agua Tapada; Exhibe un centro de alteración silícica-biotítica mineralizado, localmente por sulfuros de cobre y rodeado por un amplio halo de alteración fílica. Perforaciones llenadas a cabo por Fabricantes Militares en los 70 indican un interés restringido. Se entiende que MIM ha realizado nuevas exploraciones, cuyos resultados permanecen restringidos a la fecha.

Bajo del Durazno: Corresponde a un centro silício-magnético-biotítico mineralización de calcopirita-menor bornita y pirita, rodeada por un halo argílico sericítico y con desarrollo externo de facies propilítica que ha sido objeto de exploración desde los años 70. Hace algunos años, Recursos Americanos Argentinos perforó una serie de pozos que resultaron negativos en su intento por ampliar un recurso de atractivas leyes de oro y cobre indicado por perforaciones anteriores.

Bajo de Tampa Tampa: Se conoce con este nombre a algunos afloramientos con alteración fílica ubicados al sur de Bajo del Durazno que no han sido mayormente explorados y que eventualmente podrían constituir expresiones periféricas de un desarrollo hidrotermal de tipo pórfido oculto bajo una delgada cubierta aluvial.

Las Juntas: Una pequeña zona de alteración ubicada en el sector suroccidental del área, que no ha sido mayormente explorada y cuyo atractivo reside en que se encuentra en el contacto con sedimentos postminerales que pueden significar un mayor potencial por mineralización diseminada bajo dichos bajo los sedimentos.

Agua Rica: Una amplia zona de alteración de unos 3x2 km., cuya parte central se desarrolla un pórfido de cobre con créditos importantes de oro y molibdeno, en los cuales BHP y Northern Orion han identificado un recurso de 802 millones de toneladas de 0.6% Cu, 0.3 gr/ton Au y 0.037% Mo. El pórfido de cobre que consiste de asociaciones de alteración biotítica y cuarzo-sericítica es perforado por una brecha de diatrema, a la vez que es solevantada durante su actividad mineralizadora permitiendo la superposición de asociaciones de tipo argílico avanzada tanto en el pórfido el pórfido de cobre como en la brecha de diatrema misma.